我國主體功能區的區域政策體系探討

　　主體功能區劃分及其分類政策制定工作是“十一五”時期我國國土空間開發面臨的一項重大任務。全國統一的各類政策，缺乏針對區域發展要求的靈活性，無法滿足各類主體功能區的特殊政策要求。迫切需要補充和完善目前的各類政策，以保障區域主體功能的實現。我國主體功能區分類政策制定，既要滿足主體功能區主體功能定位的需要，又要考慮實施過程中的可操作性和可調控性，需要在對原有政策補充和完善的基礎上提出我同主體功能區區域政策的取向和重點。
　　
　　一、優化開發區域政策重點
　　
　　優化開發區域的政策重點是產業結構升級、加強自主創新、資源節約利用、環境保護和深化改革開放，通過上述措施，促進優化開發區域產業的國際化和多元化。通過制定產業、技術、行業、用地、能耗、環保等相關標準，逐步淘汰單位占地面積產出少、單位產值資源消耗多、環境污染大的產業，積極承接國際產業分工，鼓勵發展占地少、資源消耗少、環境破壞小、附加價值高、產業帶動性強的產業。保持一定比例的永久綠地和水面，改善優化開發區域的自然景觀和環境承載能力。
　　
　　(一)加強自主創新能力
　　要按照提高優化開發區域參與全球分工和競爭能力的要求，制定完善有利于自主創新的相關政策。加強優化開發區域的原始創新能力和集成創新能力，在涉及產業核心技術、重大裝備設計實驗、重要技術標準等方面，政府通過補貼、補助、購買等多種方式給予支持，扭轉產業發展對國外技術嚴重依賴的局面。鼓勵企業對引進國外技術的消化吸收和再創新，引導外資企業研發本地化。要充分利用國外先進技術資源，依托重點建設項目，加強重大技術創新和重大技術裝備研制，加快國產化步伐，為經濟發展提供重大裝備和技術支撐。優化資源配置，加強對關鍵共性技術的研發投入，促進科技資源共享，為基礎性創新研究與開發提供可靠的支撐條件。進一步加強知識產權法律法規和政策體系建設，完善知識產權保護行政執法程序，依法嚴厲打擊侵犯知識產權的行為，大力發展專利、商標、版權轉讓與代理、無形資產評估等知識產權服務，為強化知識產權的保護創造前提和條件。
　　
　　(二)促進資源集約利用
　　要根據優化開發區域土地、水資源、能源、原材料等資源的供給狀況，制定促進資源集約利用的政策。優化開發區域的土地利用原則上不依賴于增量土地的擴張，要著重加強對存量土地的調整，對于商業項目用地的投資強度、容積率和建筑系數、土地產出效益和用地結構等指標要提出高于全國平均水平的標準。健全水資源費和水污染處理費的價格形成機制，探索合理遞增的階梯水價，促進水資源的合理高效利用，鼓勵循環用水。在滿足國家規定的能耗降低標準的基礎上，可以探索更為嚴格的能耗標準，促進企業、建筑、消費節能降耗。延伸產業鏈條，提高產業的技術含量和產品附加值。
　　
　　(三)嚴格環境保護標準
　　優化開發區域是人口和產業高度集中的區域，環境問題尤為突出，要根據優化開發區域的自然環境和主要污染物來源狀況，制定更為嚴格的環境保護標準，促進其生態環境逐步改善。制定高于全國平均水平的污染物排放標準，從質和量綜合的角度對污染物排放設定嚴格的標準。對污染排放多的產業實行懲罰性稅收制度安排與政策，對符合排污要求并能夠實現排放物循環利用的產業，制定相應的獎勵政策，率先在優化開發區探索排污權交易。在污染物排放總量不超過允許排放量的前提下，優化開發區域內部以及與其它各功能區域之間通過貨幣交換的方式相互調劑排污量，從而達到減少排污量、保護環境的門的。探索在優化開發區域內部和產業之間發展循環經濟，變廢為寶，減少污染排放或者實現污染物零排放。
　　
　　二、重點開發區域政策重點
　　
　　重點開發區域的主體功能是集聚產業和人口，需要承接優化產業區域轉移出的產業，吸納限制和禁止開發區域的超載人門。因此，該功能區需要在做好相關規劃的基礎上，加大在基礎設施投入、促進產業集群的形成、接納遷入人口等方面的政策支持力度。
　　
　　(一)積極推進基礎設施建設
　　為滿足重點開發區域集聚產業和人口的需要，應根據發展需要積極推進重大交通干線、能源、供水、城市基礎設施建設。加強基礎設施方面的綜合規劃，繼續以專項撥款和基礎設施定額補貼以及國家預算內投資和地方財政撥款等方式支持重點開發區域的基礎設施建設，擴大基礎設施項目貸款貼息規模。鼓勵國家政策性銀行、保險公司和商業銀行等金融機構給予基礎設施和城市公用事業項目信貸支持，充分發揮資本市場的融資功能，通過股票、債券、基金等多種融資方式，將國內外各類資本引入重大基礎設施和城市公用事業建設。放寬市場準入標準，鼓勵多種所有制形式的經濟實體參與基礎設施建設。
　　
　　(二)促進產業集聚
　　發揮重點開發區域集聚產業的功能，促進具有產業鏈緊密關系的各類行業及企業的集聚。在保證基本農田不減少的前提下適當擴大重點開發區域建設用地供給，為產業集聚提供空間。重點培育產業聚集區(開發區)，創造良好的投資環境，在符合國家環保標準要求的前提下，承接優化產業區域的產業轉移和本地產業的集聚。促進當地傳統產業改造，積極引進符合當地經濟技術水平的先進適用技術，鼓勵企業節能減排清潔生產，實現產業集約發展。加強產業配套能力建設，形成產業集群。
　　
　　(三)促進人口集聚
　　發揮重點開發區域集聚人口的功能，為外來人門提供與當地居民同樣的公共服務，并為外來人口定居創造條件。采取政府支持社會承辦、企業參與的方式，鼓勵和加強對來自限制和禁止開發區域轉移勞動力和其他求職人員的適崗和創業培訓，提高就業能力，積極承接限制禁止開發區的人口轉移。為外來人口提供與當地居民同樣的公共服務，保障流動人口及其子女享有基本的義務教育、醫療衛生、社會保障等城市居民應該享有的權利。加快戶籍制度改革，規范和引導人口流動，為承接限制開發區域和禁止開發區域人口轉移創造良好的政策環境。
　　
　　(四)創造良好的投資環境
　　為滿足重點開發區域集聚產業和人口功能的需求創造良好的投資環境。創造良好的投資硬環境。發揮重點開發區域基礎設施完備和生態環境良好的優勢，采取措施，在土地、能源、水資源、環境等要素方面提供保障。同時，注意資源集約利用和生態環境保護。創造良好的投資軟環境。加強統籌規劃，提高政府有關部門的服務質量和效率，增加相關程序的透明度，鼓勵公眾參與。
　　
　　三、限制開發區域政策重點
　　
　　限制開發區資源環境承載能力較弱，其主體功能是加強生態修復和環境保護，限制開發區應該以促進產業轉型、人口逐步外移為主要任務，需要在生態環境保護、鼓勵產業轉型和人口外移方面加大政策支持力度。
　　
　　(一)加快建立生態補償機制
　　根據限制開發區域生態服務的具體情況，建立以公共支付為主、包括多種支付方式在內的生態補償機制。設立公共支付的生態效益補償基金。參照由中央政府直接撥付的我國森林生態效益補償基金，設立專門的生態效益補償基金，由中央財政直接撥付，用于這些地區的生態修復和維護。制訂受益者補償政策。繼續完善流域上下游之間、受益地區與保護地區之間、區域間合作和對口支援等方式進行的補償，探索對于直接受益主體收取適當費用來充實相應生態補償基金的做法，考慮采用從水資源費、水電費、旅游收入等渠道籌集受益者補償資金。完善有利于限制開發區域生態保護的稅費制度。進一步把資源稅征收范圍擴大至土地、礦產、森林、草原灘涂、地熱、大氣、水等資源的各個領域，促進資源級差地租和絕對地租納入到稅額中來，探索建立從價與從量、資源開發利用量和儲量相結合的生態環境補償費征收機制。延續退耕還林、退牧還草等相關政策。要根據同家財力等綜合情況，保持限制開發區域退耕還林、退牧還草等相關政策的連續性。
　　
　　(二)促進形成規范的財政轉移支付
　　制定符合限制開發區域的主體功能要求的財政轉移支付制度，保障限制開發區域的生態環境保護和日常管理有穩定的資金來源。加大對限制開發區域的財政轉移支付力度。進一步增加對限制開發區域用于公共服務的一般性財政轉移支付和用于生態環境建設的專項轉移支付，并探索在一般轉移支付因素法中將限制開發區域作為一個的因素，設定專門的系數。建立對限制開發區域的財政轉移支付的長效機制。積極爭取盡快將限制開發區域的經常性生態環境建設資金納入中央政府預算科目，同時，根據中央財力的增長狀況，規定用于全國限制開發區域經常性生態環境建設資金的增長速度要略高于中央財力增長速度。探索建立健全省及省以下財政轉移支付機制。相關省級政府之間可以探索包括對口支援等在內的靈活財政轉移支付模式，同時，省以下政府也應該根據自己的財力，制定針對限制開發區域的財政轉移支付政策，以激勵限制開發區域的生態環境保護工作。建立健全規范的橫向轉移支付機制。整合和完善現有的對口支援、技術援助、智力支持等區域間合作方式，率先在流域上下游、沙塵暴保護區和受益區之間進行試點。
　　
　　(三)穩步推進扶貧工作
　　在扶貧中將基礎設施建設、產業開發、生態保護與社會事業發展相結合，改善限制開發區域重點城鎮的生產生活發展條件，通過點狀適度開發，促進限制開發區域經濟社會的協調發展。綜合運用目前以工代賑、扶貧貸款和扶貧專項資金等扶貧手段，加大對農田水利基礎設施的投入和對大江大河生態環境的綜合治理，穩步推進限制開發區域的扶貧工作。設立穩定的生態移民專項基金。國家可以將生態移民政策與扶貧政策結合起來，設立穩定的生態移民專項基金，并逐步提高生態移民的補助標準，逐步免除地方的配套比例。建立生態移民部門間配合協作機制。加強移民遷出地與遷入地政府部門間的配合與協作，確保土地、戶籍、就業等各種有關移民的配套政策能夠得到真正貫徹落實，
　　
　　(四)著力加強勞動力培訓和輸出
　　限制開發區域可承載的人口有限，要通過加強對限制開發區域勞動力的勞務培訓，推進超載人口的向外遷移，實現限制開發區域的人與自然和諧發展。加強限制開發區域勞動力培訓。加快完善政府扶助、社會參與的職業技術培訓機制，建立培訓網絡，切實提高培訓質量，以培訓促轉移，以培訓聯市場，有效提高限制開發區域勞動力的就業能力。建立健全限制開發區域勞務輸出流動網絡。建設限制開發區域的縣、鄉、村：三級勞動力輸出網絡，加強勞務輸出管理和配套服務。探索建立優化開發區域和重點開發區域勞務需求信息平臺，根據上述地區的勞務需求有針對性地開展技能培訓和組織勞務輸出。
　　
　　(五)有選擇地扶持和培育特色產業發展
　　堅持保護優先，適度開發，點狀布局，因地制宜發展資源環境可承載的特色優勢產業，通過內聚外遷的模式，促進產業和人口向條件較好地區集聚。引導發展不妨害當地主體生態功能的特色產業。通過在條件較好地區培育和扶持發展特色優勢產業，努力提高限制開發區域的自我發展能力。探索在生態受益區設立限制開發區域異地開發實驗區，即在適合大規模集聚產業和人口的生態受益地區，劃出一定空間作為限制開發區域發展的“產業飛地”。實施財政和稅收扶持性政策。積極探索采用財政貼息、投資補貼、國債資金、股票、債券等方式，引導國內外金融機構提供優惠信貸，扶持限制開發區域的特色優勢產業培育和發展。積極推行生態標記。對于限制開發區域符合條件的企業產品優先進行生態標記，整合現有的綠色食品、有機食品、無公害食品等資源和品牌，提高限制開發區域綠色產業的綜合競爭力。
　　
　　四、禁止開發區域政策重點
　　
　　禁止開發區域生態環境十分敏感，其主體功能就是依據法律法規規定和相關規劃實行強制性保護，促進生態修復，因此應加大生態環境保護方面的政策支持力度。其區域政策的著力點與限制開發區域類似，但是更應該突出其生態環境保護的重要地位，禁止不符合其主體功能的各類開發活動。
　　
　　(一)建立由中央財政直接支付的生態保護和管理維護機制
　　從國際經驗來看，各國的自然保護區普遍由中央政府直接管理，其專業技術和管理人員費用和保護經費全部由中央政府承擔。將同家級自然保護區的專業技術和管理人員納入中央政府事業編制，將其日常管理所需經費納入中央財政預算管理。省級政府對省及省以下自然保護區的垂直管理，其人員工資和運轉費用納入省級財政預算，中央財政對困難地區予以補助。
　　
　　(二)促使自然保護區核心區等區域內的人口平穩外遷
　　自然保護區管理應嚴格執行《自然保護區條例》，“禁止在自然保護區內進行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙等活動。在自然保護區的核心區和緩沖區內，不得建設任何生產設施。”按照禁止開發區域“減人、減畜、減壓力”的基本思路，重點推進自然保護區特別是核心區人口的平穩搬遷，減少居民對自然保護區的干擾和破壞，充分利用小城鎮基礎設施好、交通條件便利、水土資源相對富裕、經濟發展水平較高及市場較為活躍等優勢，有計劃地把一部分居民遷移出來進入小城鎮，從事第二、三產業，從而促進城鄉共同發展。為有土安置的其他移民創造提供有利條件，使遷入的農民在轉變生產方式的前提下能夠繼續從事農業生產，并促進粗放式經營轉變為集約式經營。中央政府對國家級自然保護區的人口搬遷提供政策和資金支持，在搬遷人口的房屋修建、生產轉型、就業培訓等方面提供專項資金，在稅收、土地和社會保障方面出臺配套政策，保證搬遷人口能夠遷得出，穩得住，能致富。鼓勵社會各界尤其是企業層面，廣泛參與移民搬遷各項工程，使其成為彌補國家投入不足的有效途徑。
　　
　　(三)對各類禁止開發區域實行統一監管
　　對禁止開發區域的設立、規劃、評估和責任追究等相關制度，設立統一標準，進行統一監管。明確禁止開發區域的設立的標準。根據對生態環境的貢獻程度，明確禁止開發區域的設立標準對現有各類各種標準進行清理，原則上一個區域不能出現功能上有沖突或重復的牌子。根據禁止開發區的盈利性和非盈利性特點，實行分類監管。非盈利性的禁止開發區域，嚴禁各類與其主體功能不符的商業開發活動；對于盈利性的禁止開發區域，防止超出其承載能力的開發活動。對不能有效保護禁止開發區域主體功能，使禁止開發區域主體功能遭到人為破壞的，除了按照相關法律法規對實施破壞的單位和個人進行懲處外，對負有管理責任的單位和個人，制定相應的責任追究制度。成立關于各類禁止開發區域協調管理領導機構，集中進行各類禁止開發區域的規劃、投入、協調、考核、評估、政策調整等方面的有效監管。
　　
　　(作者單位：北京工商大學商學院、國家發展改革委國土開發與地區經濟研究所)
　　
　　(本欄目策劃、編輯：楊伯