破解“三農”難題的新思路：從向外突圍到內外兼治

　　內容提要　在工業化與城市化進程中，工農城鄉之間是一種互相促進、互相制約的關系。在過去50多年中，我國為了破解“三農”難題，曾經采取過兩種極端思路，一是把農民拒之城市大門之外，二是在“三農”之外尋找出路，讓農民向城市突圍。實踐證明，這兩種思路都有很大的片面性與局限性。為了破解“三農”難題，必須內外兼治，既發揮工業與城市對“三農”的外部拉動作用，同時又練好“三農”內功，增強其自我發展、自我提高的能力。只有這樣，才能統籌城鄉發展，實現城鄉共同繁榮。
　　關鍵詞　工業化與城市化；三農問題；城鄉統籌；內外兼治；
　　[中圖分類號]F320　[文獻標識碼]A　[文章編號]0447－662X(2008)01－0092－06
　　
　　在我國這樣一個二元經濟結構特征明顯的發展中國家，“三農”問題始終是一個無法回避的難題。新中國成立以來，伴隨著工業化與城市化的推進，“三農”問題卻日見突出。為了破解這個跨世紀的難題，理論界與實際工作部門提出了許多思路與政策，其中既有成功的經驗，也有失敗的教訓。2006年以來，以糧油肉為代表的農產品大幅漲價，引起全國上下的廣泛關注。由此也就迫使我們要對以往的思路與政策進行反思、梳理和完善，以便更好地理解、貫徹和落實科學發展觀，實現城鄉一體化發展。
　　
　　一、從二元經濟向一元經濟轉變中“三農”地位與作用再辯析
　　
　　劉易斯等人的二元經濟結構理論及建立在此之上的人口流動模型，對于正確認識工業化、城市化進程中的城鄉關系演變，特別是其中“三農”的地位與作用，無疑是有很重要的價值。劉易斯認為，發展中國家普遍都是二元經濟結構，即發達的工業與城市和落后的農業與農村并存。這種二元經濟結構顯然不是一種合理狀態。那么，如何打破這種二元經濟結構，實現城鄉一體化發展的一元經濟結構呢?其途徑是工業化與城市化及伴隨其中的農村人口向工業與城市的流動。在劉易斯的理論與模型中，認為農村有大量剩余勞動力，必須把他們轉移到工業與城市中去創造財富。而在這個流動過程中，工業與城市始終處于主導地位，“三農”則處于被動、依附與從屬地位。也就是說，工業化中所能提供的就業崗位的多少，決定了農村人口流入城市的規模以及城市化進程的快慢，農村人口只能被動地等侍轉移與吸收，他們無法主動發揮對工業化與城市化的影響與作用。
　　其后的費景漢和拉尼斯等人，則發現和指出了劉易斯理論中的片面性與不足。他們認為，在這個過程中，“三農”并不是單向地依附于工業與城市，而是存在著一種雙向的互相依賴與互相制約作用?！叭r”對工業與城市的制約作用在于，它為流入工業與城市的人口提供任何人都無法缺少的糧食等生活資料，從而決定農村人口流入工業與城市的規模與數量，決定著工業化與城市化進程的快慢。特別是農業勞動生產率的高低所決定的農業剩余產品的多少，以及每個農業勞動力所能供養的人口數量，更是不僅決定了它對工業與城市人口的支撐力度，而且直接決定了農業人口只能向外轉移的數量。否則，如果農村人口轉移過多過快，就會造成工業與城市人口缺少生活資料供應的困境。
　　再其后，托達羅的人口流動模型則從“理性人”假設出發，在承認城市中也存在失業的前提下，構建了農村人口向城市流動的數學模型。這就是，只有當城市人口的現實收入水平與其就業率相乘之后的預期收入，大于農村人口的現實收入時，農村人口才會做出向城市流動的決策。否則，這種流動就是不理智的。托達羅的人口流動模型更加切合實際，也更有可操作性。但是具體應用到中國而言，它也有一些局限性，一是我國到目前為止還不具備這一模型所需的城鄉勞動力平等競爭的統一就業市場；二是它僅僅考慮了農村人口流動的機會成本，而忽略了其中的現實成本，例如交通、求職、食宿等方面的支出以及與家庭分居所形成的無形精神成本。所以，在應用托達羅人口流動模型分析我國城鄉人口流動時，必須盡量結合我國實際，使其中國化。
　　至此，經過多位經濟學家接力棒式的探索、發展與完善，對從二元經濟向一元經濟轉變，即工業化與城市化進程中“三農”的地位與作用，有了一個比較全面、準確的認識，那就是，絕對不能忽視“三農”，而要高度重視“三農”對工業化與城市化的制約作用。
　　
　　二、我國破解“三農”難題的兩種思路與教訓
　　
　　新中國成立時，我國還是一個典型的農業國，現代工業在國民經濟中僅占10％左右的比重，但已初現二元經濟端倪。從1953年開始，我國開始了大規模的工業化與城市化運動，二元經濟結構進一步突出和強化，“三農”問題隨之不斷加劇。為了破解“三農”難題，國家曾經提出了兩種不同的思路與政策，一種是把農民拒之城外，另一種是允許甚至動員強迫農民向城市突圍，但是其效果都不盡如人意，有許多經驗教訓需要汲取。
　　1953年我國工業化剛剛開始，就有大批農村人口流入城市，旋即出現了城市農副產品供應不足問題，顯示出上述“三農”對工業化與城市化的制約作用。為了解決這一問題，結合農業合作化運動，從1954年開始，國家實行糧食統購統銷政策，試圖以行政手段解決這一問題。1956年，毛澤東在其著名的《論十大關系》中，把農業與輕工業、重工業的關系置于其首。一方面，他正確地指出了農業是國民經濟的基礎，并在其后分析國家與農民關系時，強調不能又要馬兒跑，又要馬兒不吃草，而要保護農民利益，發展農業。但是另一方面，他又認為發展國民經濟要以工業為主導，優先發展重工業。從理論上全面地看，這兩方面正確地揭示了農業、輕工業與重工業的關系，但是在政策層面上，如何既確保農業的基礎地位，同時又做到以工業為主導，優先發展重工業，特別是如何在計劃經濟體制下做到二者兼顧，確實是一個懸而未決的問題。其后的實踐表明，我國并沒有做到二者兼顧，而是過分強調了工業的主導作用，特別是優先發展重工業，而忽視了農業的國民經濟基礎地位。計劃經濟體制則為貫徹這種思路和政策提供了保證，即依靠集中全國的人力、物力與財力，特別是依靠轉移“三農”的財富，來發展工業與城市，致使二元經濟結構不僅沒有淡化，反倒進一步強化?！叭r”不是從正面表現出它對工業與城市的支持與促進作用，而是從反面表現出它的制約作用。
　　1958年，我國開展了“大躍進”運動，其實質是依靠行政手段強力推進工業化與城市化，特別是集中力量發展以鋼鐵工業為代表的重工業。在“大躍進”運動中，數以千萬計的農民，特別是青壯年勞動力，離開農田，進入工業與城市?！按筌S進”的結果除了造成工業，特別是重工業短期內的高速增長的假象之外，直接導致了農業的萎縮與城鄉全面的生活資料供應緊張。從1958年到1960年，有2352萬農村青壯勞動力離開農田進入工業與城市，城市化水平在1960年達到19.7％。這一方面增加了工業與城市對農業剩余產品的需求，另一方面卻又直接減少了農業可向工業與城市提供的剩余產品的數量，1958年，我國糧食產量為16968萬噸，到1960年，減少到13650萬噸，結果必然造成農產品供不應求，進入三年困難時期。在隨后被迫進行的國民經濟調整過程中，國家又不得不用行政手段迫使2000萬城市職工返回農村，從事農業生產，增加農產品供應，城市化水平下降到17.98％。
　　但是，在上世紀60年代初期破解“三農”難題的過程中，其思路和政策卻從一個極端走向了另一個極端，即通過戶籍制度，把農村人口拒之城外，堵死了他們流入工業與城市的大門。我國的戶籍制度始于1958年，其目的就是為了通過限制農村人口向城市的流入，來解決城市居民的農副產品供應問題。戶籍制度在“大躍進”期間并未得到嚴格落實，只是在隨后的國民經濟調整過程中，開始發揮重要的作用。60年代后，我國工業化中新增加的就業崗位，只是向城鎮居民提供，農民無權進入。甚至在“文化大革命”期間，近億城市知識青年上山下鄉，進入農村，接受貧下中農再教育。對于知識青年上山下鄉這一歷史事件，人們可以從多角度進行研究。但是，如果從經濟學角度進行分析，它實際上是一場反城市化或逆城市化運動。本來，隨著工業化的推進，城市化應該相應推進，農村人口應該進入城市。而在這一時期內，我國工業化水平有了很大提高，到上世紀70年代初期，工業總產值已經達到工農業總產值的一半以上。但是人口卻反向流動，由城市流向農村，導致城市化水平長期得不到提高。新中國成立時，我國城市化水平為10％，在60年代后，長期在17.5％左右波動，到1978年，僅僅提高到20％。所謂10億人口中，8億人搞飯吃，指的就是這種情況。整個社會的工農業產業結構與人口的就業結構嚴重背離。在工業化過程中，通過價格剪刀差等形式，農業為工業提供了巨額資本要素，而人口要素卻流在了農業與農村中，出現人口城市化嚴重滯后于資本等要素城市化的不協調格局。改革開放后，我國雖然放松了對農村人口進入工業與城市的限制，有1億多農民工進入城市，但是戶籍制度0vgDiUD/8mkI3I8ntsPWeqZxSWDAq5IVN3KmxVDNwks=仍然頑強存在并發揮作用，沒有一個全國統一的城鄉勞動力市場，農民工進城后仍然遭受歧視，干著臟苦累的活，為城市創造了大量財富，而收入卻很低。根據測算，每個農民工除去工資外，每年可以為城市創造財富2萬元左右。這樣，1億多的農民工每年就可為城市創造2萬億元左右財富。而且，在這一時期的工業化與城市化過程中，大量農村土地被征用，對農民補償標準極低，使得大批農民失地又失業，甚至失居、失保(障)等。據粗略估計，這部分農民起碼有近5000萬人之多。
　　總之，通過戶籍制度限制農民進城進而解決“三農”問題的思路與政策，從表面上看，是考慮和尊重了“三農”對工業化與城市化的制約作用，量力推進。但是實際上，它仍然是違背經濟規律的。這一思路與政策造成的最嚴重后果，就是導致人口要素與資本土地等要素在城鄉之間配置比例的嚴重失調，大量土地、資本要素進入了工業化與城市化進程，而大量農村人口卻被排斥在工業化與城市化進程之外，受困于農業與農村中。國家的就業政策主要關注城鎮居民，而對農民就業則極少關注。例如，時至今日，我國統計局所公布的失業率，僅僅是指城鎮居民。實際上，我國農村的就業問題要比城市嚴重得多。以我國16億畝的耕地，每個勞動力耕種8畝地測算，全國農業中僅需要2億勞動力即可。再扣除已進城的1億農民工，保守估計，農村剩余勞動力起碼在2.5億人左右，失業率可達40％以上。這是我國農民收入水平長期得不到提高的一個重要原因，以如此少的人均耕地，如此低下的農業比較收益，以及如此多的農村人口，如何才能提高收入水平?
　　也正是在上述背景下，從上世紀90年代中期起，為了破解新形勢下的“三農”難題，特別是為了提高農民收入，一些學者提出了另一種思路。當時在學術界盛行一種觀點，主張在“三農”之外尋找解決“三農”問題的出路，讓農民向工業和城市突圍，通過減少農村人口，優化農村人口與土地等生產要素的關系，達到提高農民收入的目的。甚至有一些極端的表述：“只有消滅農民，才能富裕農民”。這一思路最后被國家所采納，2002年，中共十六大提出把大力推進城市化作為我國今后經濟社會發展的一大戰略，其目的亦在于此。
　　但是從相關學者對上述思路的理解以及其后城市化戰略在全國實施的結果來看，其中包含著很大的片面性，從一個極端走向了另一個極端，即過分強調了工業化與城市化這種外力對于解決“三農”問題的拉動作用，而忽視了“三農”自身的發展與提高，按照這種思路，似乎農業成了夕陽產業，無法承擔起提高農民收入的重任，可有可無。而農村最終也要轉變為城市，因此無需花費力氣去建設，可任其凋敝，農民最終也要轉化為市民，因此要早早進城。甚至在有些地區，出現強迫農民進城，以完成城市化目標的非理性行為。
　　正是由于上述偏頗，在過去幾年的工業化與城市化熱潮中，“三農”問題并沒有得到很好解決，反而以新的形式出現和加劇。例如，與“大躍進”期間農村青壯年勞動力進城相類似，在民工潮中，進城務工的多為農村青壯年勞動力，而留守在農村從事農業生產的，多為婦女、老人與兒童，即所謂的“386199”部隊，以這部分老弱勞動力，根本無法滿足目前體力勞動強度較大的農業生產的需要，因此，農業生產的波動也就在情理之中。盡管最近幾年國家出臺了大量的惠農政策，但是農業生產仍然處于不穩定狀態。2006年以來，以糧、油、肉為主的農產品價格上漲，再次引起了全社會的廣泛關注。而追根溯源，農產品價格上漲的根本原因在于供不應求，而供不應求的根本原因又在于農業比較利益低，大量農村勞動力流入城市后導致的農業不穩。在有些地方，由于勞動力流出過多，甚至出現了撂荒現象。與農業不穩相聯系，農民收入在艱難中緩慢提高，城鄉居民收入之比在近年仍然處于擴大狀態。2006年，擴大到3.278倍。而農村則處于凋敝狀態，道路、水利、供電等基礎設施老化，公共產品供應不足，似乎農村遲早要被人們放棄，因此無需也無力建設。
　　這一思路同樣對城市造成了不利影響。由于大批農村人口的突然流入，對城市的住房、交通、購物、教育、社會治安等基礎設施與服務造成了巨大壓力。最近幾年全國各地普遍出現的房價大幅上漲與此不無關系。農民工及城鎮居民的生活成本急劇提高。而大量農民工進城所導致的勞動力嚴重供過于求，導致用人單位趁機壓低工資水平，使國家的最低工資法變為一紙空文，農民工的合法權益得不到保證。為了節省開支，許多農民工甚至春節也不回家，夫妻、父子長期兩地分居，出現了大批留守妻子，留守兒童，家庭關系受到嚴重影響，成為新的社會問題。
　　而為了大力推進城市化，特別是為了解決大批農村人口流入城市后對城市基礎設施造成的巨大壓力，各級財政都加大了對城市建設的投入力度，而財政中的支農支出部分則相應下降。當時甚至有人提出，國家無須對農產品實行保護價格政策，與其提高國內農產品收購價格，不如用這部分錢到國際市場上去購買農產品，從而省下錢來搞工業化與城市化，增加就業崗位，轉移農村剩余勞動力，從而最終解決“三農”問題。也正是按照這種思路，全國各地都大搞城市經營，以出讓農民土地獲得進行城市化的巨額資金，從而再次嚴重損害了農民利益，擴大了失地農民數量。所以，這一時期我國城鄉基礎設施與公共產品和服務的差距急劇擴大，許多城市的道路、廣場、綠地、建筑物等設施的水平甚至超過了發達國家，而廣大農村因為缺乏建設資金，則一片破敗景象。
　　所有這些說明，企圖單純依靠農村勞動力向城市流動來解決“三農”問題的思路與政策，固然有其積極的一面，但是確實也有很大的片面性。我們需要一種內外兼治、城鄉并舉和統籌的思路與政策來破解“三農”難題。
　　
　　三、破解“三農”難題的新思路：內外兼治，建設新農村與現代農業
　　
　　也正是在上述背景下，為了解決新形勢下的“三農”問題，十六大以來，黨中央提出了破解“三農”難題的新思路，即內外兼治，一方面，大力推進城市化戰略，發揮工業與城市對“三農”的帶動作用，另一方面，加強“三農”，使其強身固體，增強自我發展能力。特別是十六屆三中全會以來，黨中央提出了科學發展觀，把“三農”問題作為全黨全國人民一切工作的重中之重，在“五個統籌”中，把統籌城鄉發展置于首位。根據對“工業反哺農業，城市支持農村”兩個趨勢的判斷，按照對“三農”“多予、少取、放活”的方針，推出了一系列支農惠農政策。從2004年以來，中央一號文件都是有關“三農”問題的。2004年的一號文件，主要是增加農民收入；2005年的一號文件，主要是提高農業綜合生產能力；2006年的一號文件，主要是建設社會主義新農村；2007年的一號文件，則是發展現代農業?？梢姡醒虢鉀Q“三農”問題的思路日臻清晰和完善，即要內外兼治、破解“三農”難題。
　　通過內外兼治以破解“三農”難題的思路，其目的在于實現在工業化與城市化進程中的工農城鄉之間協調發展。具體地說，是要著力矯正長期以來由于通過損害“三農”以推進工業化和城市化而造成的日益嚴重的工農城鄉差距，特別是要加快農業發展，提高農民收入，建設繁榮的新農村，使工農城鄉之間在全面建成小康社會和實現現代化過程中同步推進。
　　與以往解決“三農”問題的兩種思路相比，內外兼治思路的創新之處在于，它并不是單純依靠農業內部的力量或者工業與城市的力量，而是在承認、尊重工農城鄉之間互相促進、互相制約關系的基礎上，既重視工業與城市對“三農”的拉動作用，特別是通過它們對農村剩余勞動力的吸納，以提高農業勞動力的邊際生產率，優化農村人口與土地等要素的配置比例，從而為發展農業、提高農民收入創造條件；同時，它也充分考慮工業與城市對農村剩余勞動力的吸納能力及農業對非農業人口的供養規模，使農村人口分步且有序地向工業與城市流動；特別是它并不是簡單地重復和照搬計劃經濟體制下，用行政手段限制農村人口流動的做法，而是運用經濟杠桿，通過發展農業，提高農民收入，繁榮農村，以增強“三農”對農村人口的吸引力，降低托達羅人口流動模型下驅使農村人口流向城市的預期收入落差，從而弱化農村人口流出的驅動力。所以可以認為，這種內外兼治的新思路是在總結以往經驗教訓的基礎上，對其進行綜合、創新、完善而來的，標志著我們對工農城鄉關系，特別是對破解“三農”難題的認識與政策達到了一個新水平。
　　為了落實這種治理思路，從外部講，即站在工業與城市的角度看，必須確立“工業反哺農業、城市支持農村”的新理念，全方位地加大對“三農”的支持力度。在過去幾十年中，“三農”為國家工業化與城市化做出了巨大犧牲與貢獻，而今天，當工業與城市已經充分強大，具有自我積累與發展能力，而“三農”卻處于落后狀態的巨大反差下，工業與城市無論是從道義上，還是從全局觀念上，都應該對“三農”由“抽血”轉變為“輸血”。在財政上，要真正建立城鄉平等的公共財政體制，凡是城鎮居民可以享受的公共產品與服務，例如教育、醫療、道路、社保、文化、環保等，農民也應該有權享受。特別是在新農村建設中，財政應該承擔更大的投入責任。為此，必須調整財政支出結構，加大財政對“三農”的支出比重，不僅要使新增財政收入與支出，有更多部分用于“三農”，而且對財政存量結構，也要進行調整，大力壓縮行政管理支出等方面的比重，以把更多財力用于“三農”。例如，在經過最近幾年的大幅度增加之后，目前我國財政用于農村義務教育的投入僅100多億元，而用于公車、公款吃喝及公費出國的費用保守估計，也在7000億元以上，這也說明，通過調整財政支出結構以加大對“三農”支持的政策空間和潛力還是很大的。而從居民負擔角度講，凡是城鎮居民不承擔的稅費負擔，農民也不應該負擔，要建立城鄉統一的稅收體制，在已經取消農業稅、農業特產稅及“三提五統”、“兩工”等負擔的基礎上，進一步加大對“三農”的“少取”力度，對由此造成的相關費用缺口，要由各級財政填補，否則，只會按下葫蘆起來瓢，農民負擔也必然會反彈。
　　工業與城市對“三農”的支持與拉動作用，還表現在要真正取消對農村勞動力流入的人為限制，建立城鄉統一的勞動力市場，給進城農民工以平等的國民待遇，消除對農民工各方面的歧視。最近幾年，盡管國家出臺了一系列解決農民問題的政策，但是落實難度很大，關鍵還在于要改革體制。目前最大的體制障礙仍在于戶籍制度，它成為提高農民工地位與待遇的一只攔路虎。由于戶籍制度維系著城鎮居民的太多的既得利益，所以它的改革也就必然涉及到城鄉居民之間巨大的利益關系調整。但是，從時代發展的視角以及破解“三農”難題的需要看，這種戶籍制度必須取消，而代之以一種人人平等的人口管理制度。不能以種種借口阻撓和拖延這場改革。
　　為了落實這種治理思想，從內部講，即站在“三農”自身的角度看，必須練好內功，增強其自我發展、自我提高的能力。從2004年以來中央連續四個一號文件來看，在思路上是步步銜接，步步深入。在“三農”問題中，提高農民收入與生活水平，當然是最終目標，應該置于首位，但是為了達到這個目標，除了財政以及工業與城市的支持，主要還是要靠農業經濟自身的發展。據調查，目前我國仍有60％以上的農民，其收入主要來自于農業，特別是在中西部糧食生產區，情況更是這樣。因此，農業產量的高低，價格的變動，對農民收入都至關重要。在黨中央所提出的社會主義新農村建設的20字方針中，把發展生產置于首位，應該是正確的。而重要的問題在于，如何才能更好地發展農業生產，那就是通過發展現代農業，以提高農業綜合生產能力。發展現代農業是實現我國農業現代化的必由之路，其含義很廣，既包含有科學技術在農業上的推廣與應用，也包括農業制度的變革與創新。改革開放以來，這兩方面的進步都對推動我國農業生產發揮了重要作用，但是目前的空間仍然很大。特別是農村制度的變革與創新，還有很多難題需要破解。例如，如何進一步推進農村土地制度變革，以適應市場經濟與現代化大農業的需要?如何通過農民專業合作社等組織形式，把農民組織起來，以解決市場化大農業與分散農戶之間的矛盾，減少市場波動，保護農民利益?如何推進農村民主制度建設，真正讓農民自己當家作主，決定自己的命運?如何進一步推進鄉鎮機構改革，以建立與市場經濟相適應的上層建筑?等等。所有這些問題，有些才剛剛破題，進行試點探索，而有些還沒有破題，需要進一步解放思想，更新觀念，破除阻力。
　　應該說，最近幾年，全國從上到下，對“三農”問題的重視程度，前所未有。國家也出臺了一系列含金量很高的惠農政策。從政策執行的效果來看，對破解“三農”難題起到了重要的推動作用，農業生產改變了2003年時的大幅下跌趨勢，迅速回升。農民收入也改變了近10年以來的停滯不前，甚至下降的趨勢，有了較快增長。而農村各方面面貌也有了很大改觀，向好的方向轉變。特別是部分民工回流以及珠三角、長三角地區的“民工荒”，都證明了“三農”狀況的整體改善。但是由于“三農”問題積時已久，牽涉面廣，積重難返，解決起來，難度很大，任重道遠。2006年以來農產品供應緊張導致的物價上漲，以及近年來城鄉居民收入差距仍在進一步擴大的趨勢，就給我們敲響了警鐘，提醒我們切不可沾沾自喜，掉以輕心，仍需要進一步加大各方面的支農、惠農力度。但是，只要認識到位，目標明確，思路正確，措施得當，我們相信，經過一個較長時期的努力，我們一定可以實現工農城鄉之間的統籌發展與共同繁榮。
　　
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