退耕還林農戶補償模型及有關問題的理論探索

　　內容提要　國家目前的補償標準是基于農戶退耕還林所引致的直接經濟損失，而忽視了產權、正外部性和機會成本等間接經濟損失。本文試圖將這三個被忽略的因素納入政府的補償函數，構建了退耕還林的農戶補償模型，還探討了與之有關的退耕還林合約的動態性和不完全性以及國家、地方政府和農戶的博弈均衡等問題，提出了建立退耕還林的長效激勵機制的一些建議。
　　關鍵詞　退耕還林；補償模型；合約動態性與不完全性；博弈均衡；
　　[中圖分類號]F326.20　[文獻標識碼]A　[文章編號]0447－662X(2008)01－0098－04
　　
　　一、引言
　　
　　自從1999年中央實施退耕還林政策以來，退耕還林地的補償期(經濟林5年，生態林8年)將陸陸續續接近尾聲，政府的補償措施是戛然而止，還是繼續施行，有待于進一步的求證。對處于收官階段的補償措施進行經濟學解讀，探究補償的理論依據與補償的合理標準，既為政府的后續決策提供參考，又為生態補償機制的建立提供一種有益的探索和嘗試。國家目前的補償標準是基于農戶退耕還林所引致的直接經濟損失，而忽視了產權、正外部性和機會成本等間接的因素，即退耕還林造成對農戶承包土地經營權的損害，退耕農戶植樹造林行為有利于全社會生態環境的改善，提高了全社會的福利水平所帶來的正外部性效應，以及退耕農民和其子女因退耕還林在就業與發展機會等方面的損失尚未完全進入國家的補償函數。本文試圖將這三個被忽略的因素納入政府的補償函數，建立初步Zgso461iuKv7Mc2XZSyOkyVCRWJwljXZ3saWwigtLlI=的補償模型。
　　經濟補償是退耕還林合約最重要的內容，是支持退耕還林工程可持續進行的關鍵所在。在法律意義上，退耕還林合約對退耕還林參與各方的行為起著規范和約束的作用。退耕還林中參與各方之間的博弈均衡決定了經濟補償的內容、標準和期限等。
　　
　　二、退耕還林農戶補償模型的構建
　　
　　改革開放后，我國在廣大的農村一直實行統分結合雙層經營的家庭承包責任制，這種體制是建立在農戶與作為農村土地所有者的農村集體簽訂土地承包經營合同的基礎之上的。按照經營合約，在法律規定的范圍之內，農戶對承包地享有完全自由的經營決策權，也就是說，理性的農戶完全自主決定生產什么、怎樣生產、生產多少，以此實現自身利益的最大化。政府推行退耕還林政策，等于在農戶和農村集體原有的土地承包合約之上，又附加了另一份退耕還林的合約，這樣就限制了農戶的經營權，只許植樹，不許種糧食和其他農作物，并且樹木成材以后，要想砍伐獲得收益還得報批，不僅使退耕還林后的土地用途受到限制，而且土地資產的流動性也受到了很大的限制，從而造成退耕農戶土地經營權的殘缺不全。當然，這也是造成退耕農戶機會成本的根本原因。按照國家目前的補償標準可假設：
　　(1)農戶承包地每年收獲農作物(糧食、蔬菜、薪材及家畜飼料等)的預期凈收益為A，表現為均勻的現金流，利息率為r；
　　(2)退耕還林后，需要T年所栽樹木成材，即從第T+1年開始，農戶退耕行為才有產出收益，且每年獲得均勻的凈收益為B(報批制決定了每年只能有限的砍伐)；
　　(3)退耕還林后，政府每年給予農戶的錢糧補助折合貨幣額為C(種苗費雖一次性補助50元，但可將其按補償年限每年平攤)；
　　(4)一直到第T+i年，退耕農戶從林木產出中獲得的現金流累積的凈現值加上政府的錢糧補助貨幣額應等于農戶種植農作物預期的T+i年凈收益現金流累積的凈現值。
　　因此，我們可以得到如下的等式：
　　
　　從平均數可以得出A，B，T的經驗值，C值已知，并且利息率是確定的，這樣只有一個未知數i，容易求出其值，顯然僅僅從直接經濟損失考慮，T+i年就是應給予退耕農戶的最低補償年限，當然，由于不同地區的自然稟賦，諸如土地的肥沃程度、水源的充足程度、適宜生長的樹木種類等等千差萬別，因而各個退耕地區的A，B，T值也不盡相同，最終得出的i值也會存在差異，進而各地的最低補償年限T+i也應該有所區別。
　　由上述分析，可得出國家基于退耕農戶的直接經濟損失的補償函數，即補償模型為：
　　F=F(A，B，T，r，i)　(2)
　　模型中，F為國家對退耕還林農戶的錢糧補助的貨幣額；A為農戶承包地每年收獲農作物(糧食、蔬菜、薪材及家畜飼料等)的預期凈收益；B為所栽樹木成材后，農戶報批，經許可砍伐后，每年從林木產品中獲得均勻的凈收益；T為退耕還林的林木成材期；r為銀行利息率；i為林木成材后政府應繼續錢糧補助的期限。顯然，模型中的A，B，T，r對于確定地域的確定林木都是常量，只有i是一個變量，并且F，A，B，T，r，i等量之間的函數關系由(1)式可確定。
　　
　　三、退耕還林農戶補償模型的修訂與完善
　　
　　農戶對土地的承包經營權是作為農民的基本生存權寫進我國《憲法》的。既然是基本生存權，農民對土地的承包經營權就應該在法律意義上是終身享有的。因此，退耕還林工程的實施，造成退耕土地承包經營權的殘缺，對退耕農戶的利益補償也應該是終身的，至少是長期的，而不僅僅是5年或8年這樣一個較短的期限，除非國家把退耕還林只是作為一個短期的措施來執行。所以，應在上述退耕還林的補償函數中再加上退耕還林農戶土地承包經營權損失的補償額Pc。
　　退耕還林是一項具有正外部性的經濟活動，林木生態產品是一種公共產品，具有非競爭性和非排他性，要想純粹通過市場交易解決私人邊際收益與社會邊際收益不一致的問題，并提供有效的激勵機制，其交易成本之巨實在令人難以想象，根本不可能實現。因此，必須由政府出面糾正這種市場失靈現象，也就是向享受生態產品的下游地區強制征收生態產品消費稅，以此來補償給退耕還林的農戶，盡量使得退耕還林的私人邊際收益接近其社會邊際收益，充分體現“誰受益，誰付費”的社會公平原則，這才是建立退耕還林的長效激勵機制的根本途徑。基于退耕還林的正外部性的補償標準的制定可以從兩個方面人手：綠色GDP的增長率(Eg)或環境效益指數(EEI)。綠色GDP的增長率(Eg)是通過環境狀況改善調整后的GDP的增長率。環境效益指數(EEI)是根據退耕還林工程實施后，空氣質量、地下水質、降雨量、河水含沙量等指標測算的環境改善的綜合指數。由此，退耕還林的補償函數中還應再加上基于正外部性的補償額，即綠色GDP的增長率Eg×α(或環境效益指數EEI×β)，α、β為補償系數。
　　退耕還林的農民耕地減少了，出現了大量的閑暇時間，如果不出外打工，人力資本投資只能沉沒，而到城市去打工，就要背井離鄉，離別妻、子和老人，忍受價值觀念、心理、衣食住行等方面的不適應，忍受市民在就業、工資、居住、社會交往等方面的歧視，忍受最臟、最累、最差的工作對人生理和心理上的傷害，還要忍受黑心包工頭或無良建設單位拖欠血汗錢的折磨。因此，退耕還林工程的實施客觀上對退耕農民及其子女的就業及發展機會造成一定的損失，理應進行補償，也就是在退耕還林的補償函數中還應再加上機會成本的損失額Oc。
　　由以上分析可知，政府目前對退耕還林農戶的補償僅僅是最低補償，而要保障退耕還林工程的可持續發展，保證“退得下，不反彈”，必須從最低補償逐漸過渡到公平合理的補償，方能建立退耕還林長效的激勵機制。從而經修訂和完善后的退耕還林農戶補償函數為：
　　
　　
　　四、退耕還林合約的動態性與不完全性
　　
　　退耕還林合約的動態性。1999年首先在陜西、四川和甘肅3省進行退耕還林試點工作，2000年又擴大到長江上游和黃河中上游等17個省，2001年進一步擴大至包括中西部地區20個省，一年一個臺階，現已遍布25個省，共1897個縣，涉及近1億農民。由于退耕還林從試點到推廣，時間短、涉及面大，決策部門難以及時獲取足夠的信息，因地制宜地制定出比較完善的政策，具體執行中往往朝令夕改，最初規定“以糧代賑”，后又改糧食補助為現金補助；錢糧補助原先把陜南按黃河流域標準發放，后又改為按長江流域標準發放，但沒有糾正以前的錯誤，彌補農戶的損失，造成農戶的強烈不滿。政府工作人員借助政府相對于農戶的強勢地位，單方面變更退耕還林合約的內容，加重了農戶的不良預期，既損害了農戶的利益，也有損于政府的信用和形象。
　　退耕還林合約動態性與不完全性的負面影響。中央政府面對千百萬分散的退耕農戶，簽訂退耕還林合約，根據形勢變化及時更改合約，真要按照合同法的具體程序要求來辦，其交易成本之高令人難以想象。現實中是通過層層委托代理，中央委托省級政府，省委托市，市委托縣(區)，縣(區)又委托鄉鎮政府，大多數地方最終是由鄉鎮政府來與農戶簽約的，也有地方是由縣(區)林業局與農戶簽約，這樣做的好處是極大地降低了交易成本，弊端是委托代理鏈條太長，信息在傳遞過程中會受到噪音的干擾，被放大或縮小，會發生失真，也就是說，退耕還林政策執行中由于環節太多，要實現及時、有力和有效的監督非常困難，這無疑為多個執行環節的尋租與設租留下了很大的空間，各級當事人在個人利益或小團體利益最大化的驅使下，采取機會主義行為，導致政策執行容易走樣，扭曲變形。據有關方面調查，有些地區政府工作人員從農戶手中轉包土地植樹造林，套取國家的錢糧補助；有些地區在發放糧食補助時，以次充好，甚至用不能再食用的陳化糧欺騙農戶；有些地區借口農戶所挖樹坑不合格，而一律顧用其他人來挖，由農戶支付樹坑費，造成大量人力和資金的浪費；有些地區發放錢糧補助不及時或不足額，引起退耕農戶群體上訪和聚眾鬧事，激化了于群矛盾；也有地區在2002年從糧食補助改為現金補助，補助糧折為現金時，故意壓低糧價，賺取差價收益，謀取私利；還有些地區向退耕農戶隱瞞上級政策規定，將退耕還林合同與林權證鎖起來，使得退耕農戶無法知情，維護自己的合法權益。近年來，因為費改稅和全部取消農業稅，鄉鎮財政能力已大大萎縮，退耕還林政策的實施對于鄉鎮財政收入的改善并沒有多少幫助，相反，鄉鎮政府卻承擔了退耕還林簽約、執行、監督等等大量交易成本，這種負的激勵機制長期下去，只會使鄉鎮政府在政策的執行中敷衍了事，向上級政府提供信息努力程度不夠，相反還有可能隱瞞某些重要信息。這些原因都造成了政府與農戶之間的退耕還林合約的不完全性和動態性。同時，這也容易引發利益紛爭，使合理的補償標準和補償期限難以確定，并最終使退耕還林合約穩定下來，不能給退耕農戶一個穩定的預期，因而也無法保證退耕還林政策的持續性和有效性。
　　
　　五、國家、地方政府和農戶的博弈均衡
　　
　　在實施退耕還林政策中，國家要“被子”，地方政府要“政績”，退耕農戶要“票子”。三者利益目標不完全一致，有時存在沖突。從表面上看，國家、地方政府和農戶在博弈中勢力強弱依次遞減，前者對后者往往采取強制策略，但后者由于信息掌握優勢，常常對前者采取倒逼策略。三者作為理性的經濟人，都在計算退耕還林工程中自己的成本與收益，盡力降低成本，而不斷擴大收益。國家在財政資金緊張的情況下，常常把負擔推卸給地方政府；地方政府在債務負擔加重，而財政收入增長緩慢時，往往將成本轉嫁給退耕農戶；農戶是負擔的最終承受者，當收入下降，成本上升超過其承受能力時，就會不按合約原有條款行事，表現為擴大經濟林的種植比例，降低生態林的比例，林糧間作，甚至毀林復墾。
　　中央政府的行為空間。中央政府需要的是生態效益，多從長期考慮，但又受到財政資金的約束，這從建國以來幾次大的退耕還林行動無疾而終可得到印證：1950－1952年，陜西、內蒙、新疆采取退耕還林的模式來治理風沙；1956－1958年，西北五省開展了青年植樹造林運動；1980年代中期，聯合國糧農組織2605項目在寧夏西吉縣實施，造林種草10萬多畝，如今絕大多數已毀損殆盡(中國社會科學院調研組經過扎實細致的調查，得出結論是2605項目基本失敗)。歷次政府主持的退耕還林工程屬于政府主導的強制性制度變遷，當時也取得了一些成效，但都因缺乏持續的財政資金支持而中斷，事后環境惡劣的狀況又出現了反彈。
　　地方政府的行為空間。按照2002年12月14日頒布的《退耕還林條例》，地方政府應保證退耕還林中央補助資金的專款專用，組織落實補助糧食的調運和供應，加強退耕還林的復查工作，按期完成國家下達的退耕還林任務，實行省級政府對退耕還林工作的總負責和市、縣(區)、鄉鎮政府目標責任制，逐級落實目標責任，簽訂責任書，實現退耕還林目標。地方政府由地方官員來行使權力，他們的政績，繼而職位、利益的升遷是受當地經濟發展水平和人民物質上與心理上的承受能力等因素約束的。因而地方政府在退耕還林工程中，毫無例外的要受這些因素制約。地方政府同時與中央政府和退耕農戶進行博弈，對上與中央政府討價還價，對下與退耕農戶討價還價，表現在地方財政退耕還林支出最小化的情況下，力圖實現退耕還林規模的最大化，以此體現其政績水平。
　　退耕農戶的行為空間。作為理性的小農，退耕后最關心的是當前的利益，能從退耕還林中得到多少實惠，國家的補償與林木產品收益能否抵補退耕前的所有收益。如果退耕后收益增加很多，就會激勵農戶多退耕，管好林、護好林；若退耕后收益增加不多，農戶就沒有多少積極性，對管林、護林漠不關心；如果退耕后收益減少，就會對農戶產生負激勵，毀林復墾不可避免，退耕還林難以持續下去。
　　總之，退耕還林是一項利在當代、功在千秋的偉大工程，涉及著億萬人民的切身利益，也是一次宏大的制度變遷，還是中央、地方、農戶三方之間的利益博弈。要想達到“三贏”的博弈均衡，應該采取中央政府資金和政策支持下的，地方政府主導推動的，農戶利益誘致的制度變遷模式。
　　
　　責任編輯：心