淺析事業(yè)單位預(yù)算管理

　　【摘 要】 在我國機(jī)構(gòu)體制改革日益深入和財政部門預(yù)算改革逐步推廣的過程中，現(xiàn)行粗放式的預(yù)算管理已經(jīng)越來越不適應(yīng)新形勢的需要。為此，建立事業(yè)單位預(yù)算管理體系已是當(dāng)務(wù)之急。
　　【關(guān)鍵詞】 事業(yè)單位； 預(yù)算； 管理
　　
　　近幾年來，我國陸續(xù)開展了包括以部門預(yù)算為主要內(nèi)容的預(yù)算編制改革、以國庫單一賬戶為核心內(nèi)容的國庫管理制度改革和以推進(jìn)政府采購為主要內(nèi)容的財政支出管理改革等三個方面的預(yù)算管理制度改革。通過改革，旨在建立起預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督相分離的預(yù)算管理新機(jī)制。改革在促進(jìn)廉政建設(shè)，規(guī)范事業(yè)行政單位支出管理，維護(hù)預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性等方面收到了明顯成效。但是，由于各項改革都還處于試點(diǎn)和起步階段，制度上尚不完善，加上受舊的慣性思維與習(xí)慣做法的影響，在預(yù)算執(zhí)行的過程中，仍然存在著不科學(xué)、不規(guī)范的問題。
　　
　　一、現(xiàn)行預(yù)算管理體制存在的問題
　　
　?。ㄒ唬╊A(yù)算編制的時間晚，周期短
　　在絕大多數(shù)事業(yè)單位中，整個預(yù)算編制過程只有短短的1-2個月，預(yù)算編制質(zhì)量不高，而且年初幾個月根本沒有預(yù)算可以執(zhí)行。由于年初處于無預(yù)算狀態(tài)，單位預(yù)算批復(fù)下達(dá)的晚，許多資金只能夠參照上年度支出水平進(jìn)行控制，缺乏應(yīng)有的科學(xué)性，造成與事業(yè)的發(fā)展不同步。
　　
　?。ǘ╊A(yù)算編制粗糙，內(nèi)容簡單
　　主要體現(xiàn)在編制年度預(yù)算前，對全年工作缺乏充分的預(yù)測與詳細(xì)的規(guī)劃，編制的預(yù)算先天不足，再加上年度中間開展計劃外工作或上新項目時不考慮年初經(jīng)費(fèi)預(yù)算，致使年初預(yù)算失去了應(yīng)有的約束力，更無什么嚴(yán)密性可言，導(dǎo)致年度中間預(yù)算追加頻繁，使單位在很多時候面臨較大的資金壓力。
　　
　　（三）項目預(yù)算的編制不細(xì)
　　在編制項目預(yù)算時，有業(yè)務(wù)項目名稱，但無相應(yīng)的預(yù)算經(jīng)濟(jì)指標(biāo)列支內(nèi)容。致使在預(yù)算執(zhí)行過程中缺乏相應(yīng)的監(jiān)控依據(jù)，一些項目經(jīng)費(fèi)成了預(yù)算單位調(diào)控預(yù)算經(jīng)費(fèi)的蓄水池，普遍存在擠占項目預(yù)算補(bǔ)充經(jīng)費(fèi)預(yù)算的情況；同時預(yù)算編制的簡單粗糙和不確定性，給預(yù)算的審核批準(zhǔn)、預(yù)算的執(zhí)行、預(yù)算的監(jiān)督、預(yù)算業(yè)績考核等帶來了很大的困難。
　　
　?。ㄋ模╊A(yù)算外資金與預(yù)算內(nèi)資金相脫節(jié)，預(yù)算編制不全面
　　我國事業(yè)單位傳統(tǒng)的預(yù)算體系是預(yù)算資金內(nèi)外分離的預(yù)算體制，使單位在編制預(yù)算時，不能充分考慮預(yù)算外資金的收支情況，但隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，大部分事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)來源已經(jīng)不是單純地依靠國家預(yù)算內(nèi)資金的拔付，而在很大程度上是依靠經(jīng)營收入來彌補(bǔ)資金的不足。這也使得單獨(dú)考慮預(yù)算內(nèi)資金編制的財務(wù)預(yù)算逐漸失去其經(jīng)濟(jì)意義，不能真實地反映單位的收支狀況和運(yùn)營效率。
　　
　?。ㄎ澹╊A(yù)算組織機(jī)構(gòu)設(shè)置簡單，人員配備不足
　　這是在事業(yè)單位中更為普遍存在的問題。究其原因，主要是由于領(lǐng)導(dǎo)對預(yù)算管理的重要性缺乏認(rèn)識，單位的預(yù)算機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)，單位在實際進(jìn)行日常收支活動時，根本不按照編制的預(yù)算執(zhí)行。傳統(tǒng)的預(yù)算通常采用基數(shù)加因素調(diào)整的方法，部門經(jīng)費(fèi)完全由基期的相關(guān)數(shù)據(jù)決定，而不是根據(jù)部門項目情況及人員配備情況來進(jìn)行合理的安排，這樣做只能使“貧富差距”加大，不能適應(yīng)部門的發(fā)展需要，嚴(yán)重制約著單位預(yù)算工作質(zhì)量的提高。
　　
　　（六）預(yù)算管理缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制
　　對事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)支出管理與效益考核缺乏行之有效的監(jiān)督機(jī)制。從目前事業(yè)單位整體上來看，支出預(yù)算分配模式及管理體制仍停留在粗放型水平，管理體制尚未理順，由此在支出管理上與監(jiān)督考核方面缺乏強(qiáng)有力的控制與行之有效的約束機(jī)制和激勵機(jī)制。同時經(jīng)費(fèi)使用的社會效益如何，也缺乏系統(tǒng)考核機(jī)制，繼而增加了經(jīng)費(fèi)使用的隨意性。
　　
　　二、改革現(xiàn)行預(yù)算管理體制的對策
　　
　　（一）加強(qiáng)認(rèn)識，轉(zhuǎn)變觀念
　　一方面要認(rèn)識到實行財務(wù)預(yù)算管理是單位建立自我約束，自我控制，自我發(fā)展的良好機(jī)制的有效辦法，能優(yōu)化資源配置，強(qiáng)化單位管理，提高單位行政、辦事效益。另一方面要認(rèn)識到預(yù)算管理不僅僅是財務(wù)部門的工作，而且是整個系統(tǒng)或單位內(nèi)部各項資源的最優(yōu)整合，它的戰(zhàn)略性和系統(tǒng)性要求各職能部門共同參與，它是一個系統(tǒng)工程。同時，增強(qiáng)預(yù)算法制觀念，強(qiáng)化預(yù)算約束，實現(xiàn)預(yù)算管理的科學(xué)化、法制化是全面貫徹《預(yù)算法》的要求。
　　
　　（二）預(yù)算管理推行復(fù)式管理，強(qiáng)化財務(wù)管理的計劃控制職能
　　復(fù)式預(yù)算管理就是將統(tǒng)一預(yù)算年度的經(jīng)費(fèi)收支按其不同性質(zhì)，分別匯編成兩個或兩個以上收支對照表，以特定的預(yù)算收入來源來保證特定的預(yù)算支出費(fèi)用，并使兩者之間保持相對穩(wěn)定的對應(yīng)關(guān)系。實行復(fù)式預(yù)算管理，有利于強(qiáng)化財務(wù)監(jiān)督管理職能，可以把各項收支按其不同性質(zhì)，分開管理，并根據(jù)其財力來確定兩種資金的比例，從制度上杜絕兩種不同性質(zhì)資金在安排使用上的相互擠占和挪用。同時，實行復(fù)式預(yù)算管理后，對不同性質(zhì)的經(jīng)費(fèi)實行不同的管理方法，能較快地提高財務(wù)預(yù)算的約束力度。
　　
　?。ㄈ┨岣哳A(yù)算編制時間、編制方法的科學(xué)性
　　預(yù)算編制是個系統(tǒng)工程，它既要掌握單位本身方方面面的情況，又要考慮系統(tǒng)、行業(yè)狀況；既要著眼于年度需求，又要考慮歷史，預(yù)測未來；既要滿足單位業(yè)務(wù)發(fā)展需要，還要考慮國家財力；既要講求局部效果，還要考慮社會整體效益等等。這其中包含著調(diào)查研究、綜合分析、項目論證、目標(biāo)預(yù)測、協(xié)調(diào)平衡等大量工作，充足合理的時間安排是其基本要求。同時，應(yīng)徹底擯棄“基數(shù)法”，全面推行“零基預(yù)算”，使預(yù)算的編制更具前瞻性。
　　
　?。ㄋ模┙⒓s束機(jī)制，嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)章制度
　　加強(qiáng)財務(wù)制度建設(shè)，建立有效的支出約束機(jī)制：強(qiáng)化開支計劃性，合理安排項目經(jīng)費(fèi)；嚴(yán)格經(jīng)費(fèi)支出管理，建立嚴(yán)格的經(jīng)費(fèi)開支審批制度和經(jīng)費(fèi)開支報銷程序，杜絕揮霍浪費(fèi)現(xiàn)象；統(tǒng)籌安排使用各項經(jīng)費(fèi)；加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)開支的事前監(jiān)督；健全單位財產(chǎn)物資的管理。這樣，從單位內(nèi)建立起有效的支出約束機(jī)制，做到有章可循，并且嚴(yán)格按制度辦事，以堵塞漏洞，節(jié)約資金，防止經(jīng)費(fèi)支出中“跑、冒、滴、漏”，最大限度地提高各項資金的使用效益。
　　
　?。ㄎ澹┘訌?qiáng)對預(yù)算執(zhí)行過程的監(jiān)督
　　加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督是深化預(yù)算管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，主要是對資金使用情況進(jìn)行監(jiān)督考核，它是預(yù)算執(zhí)行的必要延伸。加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督，一方面要制定必要的內(nèi)部監(jiān)督管理制度，讓單位監(jiān)察、審計、業(yè)務(wù)主辦部門等參與到資金使用監(jiān)督活動中來，對資金使用的各個環(huán)節(jié)進(jìn)行全方位、多角度的監(jiān)督，做到對資金使用過程監(jiān)督有制度約束，有人力保障，確保資金安全、合理、有效使用；另一方面是對資金使用效益，尤其是項目資金使用效益，要有考核評價機(jī)制。如實際執(zhí)行情況與預(yù)算差別較大或資金使用效益不理想的，就應(yīng)考慮調(diào)整預(yù)算編制的標(biāo)準(zhǔn)、方法，在目前對多數(shù)項目資金采取以撥代支的預(yù)算管理模式下，建立項目資金使用效益評價機(jī)制尤為重要。只有做到對項目資金的使用事前有計劃、事中有監(jiān)督、事后有評價，才能實現(xiàn)對資金使用全過程的追蹤問效管理。
　　
　　（六）進(jìn)一步完善和推進(jìn)政府采購制度
　　實行政府采購制度可以為財政支出管理和部門預(yù)算管理創(chuàng)造一種全方位、全過程的管理模式，實施政府采購后的采購價格、預(yù)算單位設(shè)備配置等信息也為細(xì)化部門預(yù)算、制訂部門支出標(biāo)準(zhǔn)創(chuàng)造了條件。實行政府采購制度，可提高部門預(yù)算執(zhí)行準(zhǔn)確性和效率。在目前政府采購基礎(chǔ)上可進(jìn)一步對各部門消耗的共性物料支出以及出差所購車、船、機(jī)票進(jìn)行統(tǒng)一匯總，實行集中或定點(diǎn)采購。使各單位的共性物料支出由各單位自行零星采購轉(zhuǎn)變成通過法定的集中大額采購，充分運(yùn)用競爭機(jī)制，大幅度節(jié)約財政資金。
　　總之，加強(qiáng)事業(yè)行政單位的預(yù)算管理是一項系統(tǒng)工程，它必須以合理、完善的預(yù)算為基礎(chǔ)，以多項配套措施為依托，采取內(nèi)部控制與外部控制相結(jié)合的多種監(jiān)督管理手段，對整個預(yù)算過程實行全方位的控制。隨著部門預(yù)算制度、國庫集中收付制度與政府采購制度的全面推廣與日益完善，事業(yè)行政單位預(yù)算管理必將得到進(jìn)一步規(guī)范和完善?！?br/>　　
　　【參考文獻(xiàn)】
　　[1]實現(xiàn)事業(yè)性國有資產(chǎn)管理與預(yù)算撥款的統(tǒng)一課題組.實現(xiàn)事業(yè)性國有資產(chǎn)管理與預(yù)算撥款的統(tǒng)一.經(jīng)濟(jì)研究參考，2006.55.
　　[2] 蔡昌銀.淺談預(yù)算管理中的難點(diǎn)與對策.經(jīng)濟(jì)師，2007.3.
　　[3] 劉瑞春.實行全面預(yù)算管理的探索.河北財會，2006.9.
　　[4] 孫金巨.行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理之我見.審計與理財，2007.5.
　　[5] 時玉蓮.關(guān)于全面預(yù)算管理的一些思考（上）.經(jīng)濟(jì)問題探索，2007.2.
　　[6] 時玉蓮，關(guān)于全面預(yù)算管理的一些思考（下），經(jīng)濟(jì)問題探索，2007.3.