憲政視野下的人民監督員制度

　　內容摘要：國家專門法律監督機關的執法活動同樣需要被監督，人民監督員制度雖然是實現對檢察機關執法行為進行監督的有效制度，但從長遠發展來看，只有依托于憲政的背景及要求，該制度才能找到理論的立足點和現實的歸宿。本文從憲政的視角對人民監督員制度的社會價值作出全面闡釋，以使其更好地實現對檢察權的制約和對公民權利的保障，并成為憲政建設的突破點。
　　關鍵詞：憲政 監督 司法民主 權力制約 權利保障
　　
　　在傳統的國家權力理論和架構中，檢察機關一直以國家法律監督者的身份出現的。然而，隨著法治理念的推進以及民主意識的發展，人們開始逐漸意識到：檢察機關不僅在扮演監督者的角色，與此同時，它也是一個執法機關。其執法活動的正確、適當與否也會給社會和民眾造成侵害乃至深遠的影響。于是，我們不得不將監督與審視的目光由“被監督者”轉向檢察機關自身，探尋制約其權力運用、監督其執法行為的制度和措施，人民監督員制度正是由此而產生的。
　　
　　一
　　
　　人民監督員制度，是指檢察機關根據機關、團體、企事業單位的推薦，聘用具有良好的政治素質和較高的政策法律水平的社會人員，依照既定程序對檢察機關的法律活動進行監督的一項制度。該制度試行以來，在一定程度上實現了“加強對人民檢察院直接受理偵查案件的監督，提高執法水平和辦案質量，確保依法公正履行檢察職責，維護社會公平和正義”的目標。然而，人民監督員制度畢竟是一個新的理論課題和實踐摸索，沒有現成的經驗和模式可循，隨著這項制度推進，一些問題也逐漸顯露出來。
　　問題一：人民監督員的監督行為缺乏依據。《關于實行人民監督員制度的規定（試行）》第1條規定：人民監督員制度是“根據憲法、人民檢察院組織法等有關法律，結合檢察工作實際”制定的。而《憲法》沒有直接關于人民監督員制度的規定，只有《憲法》第41條對公民的監督權作了總括性的規定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。”因此，根據該條我國公民享有對各級檢察院進行監督的權利。但《憲法》沒有具體規定公民如何進行監督，更沒有說明如何對各級檢察院進行監督。人民監督員根據《憲法》第41條享有對人民檢察院直接受理案件的監督權，缺乏直接依據。同樣，《人民檢察院組織法》和《刑事訴訟法》也都沒有關于人民監督員制度的規定。
　　問題二：人民監督員的監督范圍存在不同認識。根據高檢院關于實行人民監督員制度的規定，人民監督員對“三類案件”以及“五種情形”可以進行監督。“三類案件”是指人民監督員對人民檢察院直接受理偵查案件的下列工作實施監督：1.被逮捕的犯罪嫌疑人不服逮捕決定的；2.擬撤銷案件的；3.擬不起訴的。“五種情形”主要是指：1.應當立案而不立案或者不應當立案而立案的；2.超期羈押的；3.違法搜查、扣押、凍結的；4.應當給予刑事賠償而不依法予以確認或者不執行刑事賠償決定的；5.檢察人員在辦案中有徇私舞弊、貪贓枉法、刑訊逼供、暴力取證等違法違紀情況的。但有觀點認為，將監督范圍僅限于檢察機關自偵案件的憲法依據是不足的，從長遠看容易引發憲法爭議。雖然目前在試點階段對監督范圍作出限定是必要的，但應逐步放開，將檢察權行使的更多方面置于人民監督員監督之下。
　　問題三：人民監督員的監督效力定性尚不明確。《關于實行人民監督員制度的規定（試行）》的規定：檢察長應當對人民監督員的表決意見和有關檢察業務部門的意見進行審查，必要時可以聽取人民監督員和有關檢察業務部門的意見。檢察長審查后同意人民監督員表決意見的，有關檢察業務部門應當執行；不同意人民監督員表決意見的，應當提請檢察委員會討論決定。根據案件需要，人民監督員可以應邀列席檢察委員會會議。檢察委員會的決定與人民監督員表決意見不一致時，應當由人民監督員辦公室向人民監督員作出說明。參加監督的多數人民監督員對檢察委員會的決定有異議的，可以要求上一級檢察機關復核。上一級檢察機關應當復核并及時反饋結果。有觀點認為，雖然人民監督員的目的在于強化外界對檢察機關執法活動的監督，從當前的規定來看，人民監督員對檢察執法過程都不具有真正的實體或程序上決定權，其意見不具有法律效力，不能有效地起到監督目的。
　　我們認為，上述問題很難從目前該制度本身找到答案，而應當將其放到一定的語境和背景下進行分析和解讀。這個語境就是人民監督員制度產生的原因和條件：一是為什么“人民”，即為什么要求人民群眾通過人民監督員制度介入檢察機關的執法活動；二是為什么“監督”，即為什么要對檢察機關的檢察執法過程進行監察和督促。這兩個基本問題構成了人民監督員制度的根基，而這一根基又扎根于中國當前政治、社會、文化等土壤之中，這些問題會啟動我們對現實更深層次的思考。我們注意到，當前中國正處在社會的轉型期，這里的轉型不僅僅指經濟制度