深入學習實踐科學發展觀全面推進區域協調發展

　　區域協調發展戰略是國民經濟總體戰略的重要組成部分，改革開放30年來我國經濟社會發展取得的巨大成就，與區域協調發展戰略的調整和區域發展格局的優化有著密不可分的聯系。在當前錯綜復雜的經濟環境下，我們有必要對改革開放30年來促進區域協調發展的基本經驗進行總結，對促進區域協調發展的基本任務予以明確，在此基礎上，進一步提出促進區域協調發展和推進地區經濟工作的基本思路。
　　
　　一、改革開放30年促進區域協調發展的基本經驗
　　
　　改革開放30年來，我國區域發展格局發生了深刻的變化。一是逐步形成了涵蓋東部率先發展、西部大開發、中部崛起、東北振興的區域協調發展總體格局，初步形成了促進區域協調發展的體制、機制。二是打破了“小而全、大而全”的格局，重點地區開發開放取得重大進展，地區經濟結構明顯優化，區域比較優勢得到進一步發揮，區域發展的自主性明顯增強。三是加大了對革命老區、少數民族地區、邊疆地區、貧困地區的支持力度，欠發達地區自我發展能力顯著增強，有效遏制了區域發展差距的擴大。四是區域發展的協調性顯著增強，區域合作廣度深度明顯拓展，區域經濟一體化如火如荼，區域之間朝著優勢互補、良性互動的方向發展。
　　系統回顧改革開放以來我國區域協調發展的演進歷程，可以得出如下五條基本經驗：
　　
　　(一)確定區域發展戰略必須始終立足于我國社會主義初級階段的基本國情
　　我國幅員遼闊、人口眾多，各地區的自然、經濟、社會條件差異顯著，區域發展不平衡是我國的基本國情。改革開放以來，我國區域發展戰略經歷了由非均衡發展到促進區域協調發展的轉變。這種戰略轉變與我國改革開放的偉大進程緊密相隨，與我國經濟社會發展的宏觀背景息息相關，也是立足我國社會主義初級階段基本國情做出的理性判斷與現實選擇。改革開放之初，如果我們不實行非均衡發展戰略，讓擁有兩億人的沿海地區率先發展起來，就不可能打破閉關鎖國的局面，也不可能打破傳統計劃經濟體制下的平均主義；上世紀90年代中后期以來，如果我們不及時地調整區域發展總體戰略，推進形成四大板塊協調發展的戰略格局，就不可能縮小地區間發展差距，甚至會引發社會問題和政治問題，也不可能充分開發國內市場，拓展經濟社會發展空間。因此，在推進現代化建設的整體進程中，我們必須始終把促進區域協調發展置于總體發展戰略中統籌考慮；必須針對不同時期的現實情況，不斷創新和完善促進區域協調發展的政策和措施。
　　
　　(二)促進區域協調發展必須始終致力于縮小區域差距和促進基本公共服務均等化
　　縮小區域差距問題，是實施區域發展總體戰略要解決的核心問題，是實現科學發展的重點和難點，是我國現代化進程中必須長期花大力氣解決的重大問題。當前，我國正處于工業化、城鎮化加速推進時期，各類要素的集聚效應大于擴散效應，往往也是區域差距趨于擴大的時期。如果任由區域差距擴大，不僅不利于各類要素在更廣闊空間上實現優化配置，不利于實現不同區域間基本公共服務均等化，更不利于維護國家統一、民族團結和社會長治久安。黨中央、國務院歷來高度重視縮小區域發展差距問題。1993年黨的十四屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標的建議》，第一次明確把堅持區域經濟協調發展，逐步縮小地區發展差距作為經濟社會發展必須貫徹的重要指導方針。此后，黨的十五大、十六大、十七大都始終把縮小區域發展差距作為國民經濟社會發展5年計劃的重要內容，并相繼提出了一系列更為具體的部署和安排。近年來，圍繞縮小區域差距，特別是促進基本公共服務均等化，中央加大了對中西部地區的投入力度，出臺了一系列政策措施。但我們也要意識到，促進區域協調發展，縮小區域差距是一個長期而艱巨的任務。同時，也要明確，縮小區域差距的工作重點不是指縮小GDP的差距，而主要是指縮小人均GDP的差距，特別是率先實現基本公共服務的均等化。
　　
　　(三)促進區域協調發展必須始終注重發揮不同地區的比較優勢
　　比較優勢理論是國際貿易理論的基礎，也是解釋區域分工最具影響性的理論。從亞當·斯密提出絕對比較優勢理論到大衛·李嘉圖的相對比較優勢理論，再經過現代國際貿易競爭比較優勢學說的演繹，比較優勢理論不斷豐富和發展。按照比較優勢理論，兩個國家分別生產各具比較優勢的產品，再進行交換而獲得的收益，要大于兩國分別生產不同產品而獲得的收益，兩者間總收益的差值就源于比較優勢。這個理論同樣適用于地區和地區之間。按照比較優勢理論，小而全、大而全的生產效率較低，只有充分發揮各地區的比較優勢，通過交換實現區域間的優勢互補，才能實現效益的最大化。改革開放30年來，我國區域經濟發展生機勃勃，一個重要原因就在于我們注意發揮不同地區的比較優勢。近年來，我們在研究制定區域性政策文件時，都注意對各地區的比較優勢進行研究論證并給予有針對性的政策支持。同時，也注重打破形形色色的地區壁壘，促進要素在地區間自由流動和重新組合。只有充分實現區域之間的市場交換，才能使不同區域的比較優勢得到發揮，才能實現區域經濟發展整體利益的最大化。
　　
　　(四)促進區域協調發展必須把人與自然和諧相處作為基本前提
　　區域經濟工作要把人與人的關系和人與自然的關系統籌考慮，其中，人與自然的和諧相處是衡量區域協調發展的重要標志。自然資源大都具有脆弱性和不可再生性，一旦遭到破壞，恢復起來難度很大，付出代價更大。恩格斯在《自然辯證法》一書中指出，“我們不要過分陶醉于我們人類對自然界的勝利，對于每一次這樣的勝利，自然界都對我們進行報復。”因此，人與自然關系不協調，就不能叫區域協調發展，因為它已經失去了區域發展的基礎。近幾年來，國家出臺了一系列促進節約資源、環境友好的政策措施，并收到了積極成效。我們在實際工作中也注意了生態建設和環境保護問題，但任務仍然十分艱巨。發達國家在兩百多年工業化過程中分階段出現的資源環境問題，在我國現階段集中顯現出來，發達國家在經濟高度發達后花幾十年解決的問題，我們要在十幾年里集中解決，難度之大，前所未有。對此，我們必須增強憂患意識和責任感，以對人類負責、對歷史負責、對子孫后代負責的精神，把促進人與自然和諧的工作融入到地區工作中來。今后，我們在地區經濟工作中，仍然要堅持把生態環境保護放在突出重要的位置上，同時要結合主體功能區規劃的實施，使空間管制工作更加系統化、規范化、科學化。
　　
　　(五)促進區域協調發展必須把發揮市場機制的基礎性作用和政府的調控作用有機結合起來
　　體制機制是促進區域協調發展的動力和保障。處理好市場和政府的關系，又是體制機制問題的核心。促進區域協調發展，首先要充分發揮市場機制配置資源的基礎性作用，打破行政區域分割，促進市場體系的發育，培育起有利于活力競相進發、財富充分涌流的機制。同時也要充分發揮政府的管理、協調、服務職能，推進公共服務均等化，維護社會公平正義，縮小區域差別。改革開放30年來，促進區域協調發展的機制發生重大變化，市場和政府的作用在朝著相互配合、良性互動的方向前進，區域協調發展不斷被注入新的動力。特別是上世紀90年代以來，社會主義市場經濟體制開始全面發揮作用，區域間市場開放度不斷提高，區域自我發展活力明顯增強。與此同時，以政府為主導的扶持機制、合作機制不斷完善和強化，跨行政區的區域合作組織在區域發展中發揮了越來越積極的作用。十六屆五中全會明確提出促進區域協調發展的四大機制，即市場機制、合作機制、互動機制、扶持機制，實際上就是市場與政府的關系的具體化。過分強調一個機制、偏廢另外一個機制的做法都是錯誤的。我們應該做的是努力建立健全四大機制，使四大機制相互支持、相互融合、相得益彰。
　　
　　二、當前經濟形勢與促進區域協調發展的基本任務
　　
　　近期，由美國次貸危機引發的金融危機日漸加深，國際金融市場劇烈動蕩，世界經濟受到嚴重沖擊，對我國經濟的負面影響已經顯現并日益加重。黨中央、國務院審時度勢，及時調整宏觀經濟政策，出臺了一系列擴大內需、促進經濟增長的重大政策措施。我們要全面了解和準確把握中央精神，進一步把思想和行動統一到中央對經濟形勢的分析判斷上來，統一到中央的決策部署上來。
　　
　　(一)認真對待國際金融危機帶來的嚴峻挑戰
　　從國際情況看，美國次貸危機已演變為國際金融危機，世界經濟日趨低迷，金融市場劇烈動蕩。當前的特點：一是主要發達國家經濟已出現衰退，而且前景黯淡。國際貨幣基金組織最新預計明年美國、歐元區、英國、日本經濟分別下降0.7％、0.5％、1.3％和0.2％。二是新興和發展中國家所受拖累加深，目前不少國家也遇到很多困難，經濟增長放緩。三是市場信心嚴重不足，投資與消費活動收縮，資本市場震蕩加劇。從目前看，國際金融危機還在愈演愈烈。國際貨幣基金組織預計明年世界經濟和世界貿易分別僅增長2.2％和2.1％，增幅還不到2007年的1/2和1/3。我國經濟對外依存度較大，世界經濟特別是發達國家經濟低迷，會直接帶來較大的負面影響。
　　從全國情況看，盡管前三季度主要經濟指標均保持了較快增長，但這主要是上半年的增速較高，三季度以來一些主要經濟指標的增幅回落勢頭已經比較明顯。
　　
　　(二)堅決貫徹落實黨中央、國務院的決策和部署
　　今年以來，根據國內外經濟形勢的發展變化，黨中央、國務院審時度勢，準確把握宏觀調控的方向、重點、力度和節奏，及時將宏觀調控的首要任務由年初的“防經濟過熱，防明顯通脹”，調整為年中的“保持經濟平穩較快發展，控制物價過快上漲”。三季度以來，為應對國際金融危機對國內經濟沖擊不斷加重的情況，中央堅持靈活審慎的宏觀經濟政策，加大宏觀調控力度，連續出臺了扶持農業生產和外貿出口、加強對中小企業支持等一系列有針對性的措施。近期，又果斷提出要實行積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，及時采取了進一步擴大內需促進經濟增長的十項措施。其中重點是積極擴大投資，增加今年中央政府投資規模1000億元，較大幅度地帶動地方和社會投資，進一步加快民生工程、基礎設施、生態環境建設和災后恢復重建，p2f7tWOXxhxPznpap+oiozksRLsliiaE9w0wZevv+rI=同時要提高居民收入特別是農民和低收入群體收入，全面實施增值稅轉型改革，加大金融對經濟增長的支持力度。
　　當前特別是要把中央擴大內需的十項措施真正落實到位。在擴大投資中，要按照中央確定的方向，認真篩選項目，加快下達投資，盡快形成工作量，使其真正在拉動當前經濟增長、增強經濟發展后勁和促進社會和諧等方面發揮重要作用。要特別注意把這些投資管好、用好。與此同時，要進一步研究完善擴大消費的相關政策，努力增強消費對經濟增長的拉動作用；綜合運用出口退稅、財政貼息等手段，努力保持外貿出口穩定增長。
　　
　　(三)堅定信心、抓住機遇、推動國民經濟再上新臺階
　　盡管面臨嚴重沖擊，但我國經濟發展總體形勢是好的，經濟基本面沒有根本改變。一是經濟繼續保持平穩發展。前三季度，國內生產總值同比增長9.9％，全年GDP增速仍保持在9％以上，仍處于較高水平。二是產業發展勢頭較好。農業再獲好收成，全年糧食將實現連續第五年增產。工業結構趨于優化，服務業發展積極推進。經濟發展的協調性繼續改善，消費需求對經濟增長的拉動作用進一步增強，經濟發展仍有較強的后勁。三是物價漲幅持續回落。1—10月居民消費價格同比上漲6.7％，其中10月份漲幅為4％，已連續6個月回落，全年CPI約為6％。四是就業狀況尚好。前三季度，城鎮新增就業936萬人，完成全年目標的94％。五是國際收支情況良好。目前，我國外匯儲備1.9萬億美元，有足夠的國際支付能力。
　　我們既面臨嚴峻挑戰，同時也擁有難得機遇，這主要表現在以下幾個方面：一是可以利用市場的倒逼機制，加快產業科技投資、產業升級和自主創新的步伐，加快產業轉移的戰略性調整，加快淘汰落后產能和“兩高一資”過剩生產能力，促進產業鏈向高端升級；二是可以利用全球資源性產品價格走低和經濟不景氣，加快實施“走出去”戰略，鼓勵企業到海外兼并或開展資源類產品的戰略性并購；三是可以利用發達國家就業不景氣的情況，加大對海外人才的引進力度，更多地為我所用，提高科技創新能力；四是可以利用新興國家相對走強，國際經濟復蘇對我國經濟充滿期待的良機，在重新建立公平、公正、包容、有序的國際金融體系進程中，更深程度地參與國際規則的制定。只要我們抓住機遇，乘勢而上，順勢而為，我國國民經濟發展的前景是光明的。
　　
　　(四)密切關注區域經濟發展新動向
　　今年經濟增速下滑首先出現在外向度較高的東部沿海地區。前三季度東部地區規模以上工業增加值增速同比回落4.4個百分點。1—8月份東部地區工業企業利潤增速同比回落26個百分點，大大超過全國的總體下降幅度。東部一些企業特別是勞動密集型出口企業生產經營困難的問題突出，停產歇業企業增多。相比較而言，中西部地區上半年經濟均保持快速增長態勢，外貿出口和工業生產增幅高于上年同期，但近幾個月經濟也開始回落。總的來看，當前經濟減速、企業經營困難的狀況正從沿海地區向中西部地區、從小企業向大企業、從出口行業向其他行業傳導。
　　綜合分析，本輪經濟增長放緩對區域經濟協調發展的影響從短期看，東部地區首當其沖；但總體來看，對中西部地區的沖擊和負面影響可能會更大一些。上述判斷基于幾個方面：一是與東部地區相比，中西部地區抗風險能力更弱。中西部地區經濟體量小，產業結構粗放、產品競爭力弱、市場半徑小，面對同樣沖擊，自我調整適應的能力較弱，經濟體系一旦受損，自我修復能力較弱。二是中西部地區主導產業多為資源型產業，輸出產品多為資源類產品，受國際資源性產品價格持續走低的影響，中西部地區的傳統優勢必將遭受沖擊。三是對就業的沖擊也會表現在中西部地區。隨著東部地區打工的農民工陸續返鄉，如何給返鄉的農民工創造新的就業崗位，將成為中西部地方政府考慮的大事。四是中西部地區財力比較弱，化解社會矛盾的回旋余地小。經濟增速增量下降，許多過去高增長時掩蓋的社會矛盾和問題會暴露出來，加大了維護社會穩定的難度。
　　另一方面也要看到，中西部地區也有機遇。一是東部產業的梯次轉移有加快趨勢，中西部地區要抓住這個良機，加快自身產業結構的優化升級，積極培育具有區域特色的優勢產業。二是要抓住國家擴大內需、增加投資規模并重點向中西部地區傾斜的良機，加快改善重大基礎設施、農村基礎設施和公共服務設施，為經濟社會長遠發展打下堅實基礎。三是要抓住具有一定技能勞動力回流的良機，抓緊研究制定有利于自主創業的政策環境，把他們變成加快推動本地工業化、城鎮化的積極力量。
　　總之，受宏觀經濟的影響，地區經濟格局可能會出現新的變化和調整，區域協調發展也面臨著新的機遇和挑戰，而且這個階段可能要持續幾年的時間。對此一定要保持清醒的頭腦，要增強敏感性和預見性，密切跟蹤區域發展的新情況、新問題，及時研究和提出相關的政策建議。
　　
　　三、下一步地區經濟工作的重點任務
　　
　　近兩年來，按照中央推進區域協調發展的總體戰略部署，在委黨組的領導下，地區經濟系統圍繞重點地區的開發開放，組織了一系列綜合調研，在規劃編制、政策制訂、扶貧開發、流域治理、區域合作、國土整治等方面開展了大量工作，取得了明顯成效，開創了地區經濟工作的新局面。兩年來，我們相繼研究起草了促進新疆、寧夏、青海藏區、長江三角洲地區、海峽西岸地區經濟社會發展的政策性文件；相繼組織編制長三角地區、京津冀都市圈、廣西北部灣經濟區、珠江三角洲地區、成渝地區、江蘇沿海地區、遼寧沿海地區等區域規劃，其中大部分政策性文件和區域規劃已經國務院印發或批復，對于落實區域協調發展總體戰略產生了積極的推動作用。下一步，地區經濟工作應重點圍繞兩個領域有針對性地開展工作：
　　
　　(一)加強對重點區域規劃和政策的研究
　　近年來我們在區域規劃、區域政策研究制定方面開展的一系列工作，這些工作是落實中央領導指示的具體行動，也是深入實施區域協調發展總體戰略的客觀要求?？傮w來看，我們的工作重點主要聚焦在四類特殊區域。第一類是現在和未來的經濟增長點，比如長三角地區、珠三角地區、京津冀都市圈、江蘇沿海地區、遼寧沿海地區等；第二類是對外開放的前沿陣地，如廣西北部灣、吉林圖們江地區等；第三類是特殊困難地區，比如新疆、寧夏、青海等省藏區等；第四類是國務院確定負有先行先試任務的改革試驗區，如上海浦東新區、天津濱海新區、成渝城鄉統籌綜合配套改革試驗區、長株潭城市群和武漢城市圈“兩型社會”綜合配套改革試驗區等。上述四類地區在國家區域發展總體格局中具有重要性和特殊性，有針對性地解決這些地區的改革發展問題，體現了“抓兩頭、帶中間”的工作思路和為全局改革開放探路的戰略部署，對全面實施區域發展總體戰略具有重要意義。
　　在區域問題研究中，要把握好政策的統一性與差別性的關系。一方面宏觀政策的基本面是要保持穩定和統一的，不可能一地一策；另一方面，宏觀政策不僅要體現產業差別，也要注意區域差別。在財稅政策上，改革開放之初對特區以及在實施西部大開發時，都有針對特定區域給予所得稅減免的規定；在金融政策上，對貧困地區的貸款實行貼息；在產業政策上，專門制定了中西部產業目錄；在土地政策上，按照區位條件的不同，將全國土地出讓金價格規定了15個等級；在投資政策上，對貧困地區、少數民族地區實行配套資金減免；在環境政策上，提出環境容量的要求，實際上也體現了對不同地區的區別對待；在人口政策上，實施少生快富工程，也體現了地區差別；在實施宏觀調控政策時，強調堅持有保有壓、區別對待的原則，也體現了宏觀調控政策實施的區域差異性。
　　政策與法律是有區別的。法律具有穩定性、權威性和強制性，而政策同法律相比，還有所不同。一是政策總是有特定對象和特定階段性的。二是政策從來就是原則性與靈活性的統一、統一性與差異性的統一。三是政策的制定過程，總是從個別到一般再到個別不斷完善的過程。為此，我們在研究出臺區域政策時，既要維護政策的嚴肅性，又要把統一政策與實際很好地結合起來，用發展的眼光實化和細化政策，使每一個具體政策更具可操作性。只有這樣，才能有效地推動區域協調發展。
　　總括以上幾點，我們可以認識到，宏觀政策的區域差別性，不僅是客觀存在的，而且是國家意志的體現，體現了國家促進形成區域協調發展格局的戰略意圖。同時我們也要看到，政策手段又有一定的局限性，特別是同法律手段相比，因此必須在實際工作中正確處理好政策的原則性和靈活性、統一性與差別性的關系。
　　
　　(二)積極推進區域立法工作
　　推進實施區域發展總體戰略具有三大杠桿，一是區域政策，二是區域規劃。三是區域立法。區域政策解決的是區域發展的戰術問題，區域規劃解決的是區域發展的戰略和戰役問題，而區域立法解決的是區域發展的長效保障機制問題。這三大杠桿不能互相替代，而是有機統一的整體。從推進我國區域發展總體戰略實施的角度看，近期，區域政策研究制定和區域規劃編制實施仍將有很多艱巨復雜的工作要去做；但從長遠需要來看，區域立法工作亟待提上日程，這是確保區域協調發展的客觀需要。
　　從國外來看，世界主要國家都將立法作為落實區域發展戰略的先行性措施和制度性前提。英國較早就制定了專門針對欠發達區域開發的法律。1934年頒布了特別區域法，以后又調整為工業布局法、工業法。美國上世紀30年代頒布了田納西河流域管理法，20世紀60年代又頒布了地區再開發法、公共工程與經濟開發法、阿巴拉契亞地區開發法等一系列法律。日本構建了比較完備的地區開發法律體系。既有國家層面的法律。又有地方性的法律，既有產業法，又有特定地區法。1950年，日本制定了國土綜合開發法，作為地區開發的基本法，以此為基礎，陸續制定了一系列地區開發法律。各國關于地區開發的法律，主要是對開發地區的選定方式、開發的內容和程序、區域開發機構的設置、各級政府在地區開發方面的職責、優惠措施等，作出明確詳細的規定，從而為區域開發活動規范、有序進行提供了法律保障。
　　從國內來看，我國是區域發展最不平衡的國家之一，但促進區域協調發展卻還沒有一部法律來予以保障。推進實施區域協調發展戰略是一個長期的、艱巨的、復雜的歷史過程，需要強有力的體制機制保障，法律是形成高效體制機制的最有效手段。當前我國開展區域立法工作的條件已日趨成熟。中央已明確了四大區域協調發展總體戰略，區域協調發展的政策框架和體制機制逐步完善；在推進區域協調發展方面，我們已經取得了大量寶貴經驗，有了實踐基礎；凡是經濟社會發展的重點或熱點問題，社會廣泛關注和領導關心的問題，各方面易于達成共識，立法項目往往容易取得突破。當前要盡快啟動區域協調發展促進法的研究工作，做好立法的前期基礎性工作，爭取得到全國人大和國務院有關部門的支持，盡早將其列入立法計劃。
　　
　　(摘自2008年全國發展改革系統地區經濟工作會議暨區域合作座談會上的講話)
　　(本欄目策劃、編輯：李志