政府投資與投資體制改革３０年

　　回首改革開放的30年，我國投資體制變遷的歷史，實際就是政府投資由“全能政府”向“有限政府”轉變的歷史。投資活動是社會再生產最主要、最基本的實現形式，由于投資總量、結構及運行質量如何，會對促進國家經濟增長、增加勞動就業、穩定幣值和保持國際收支平衡產生直接影響，因此我國的投資體制改革從一開始即倍受各方利益主體的關注與重視。
　　
　　一、計劃經濟階段(1978—1984)：實行基本建設撥款改貸款，多渠道開辟投資資金來源，提高政府投資建設效益，改革投資計劃管理體制
　　
　　我國的投資體制改革首先從提高政府投資建設的效益開始。1979年8月，國務院批準基本建設投資逐步由財政撥款改為建設銀行貸款的試點，從而一舉打破長期以來基本建設由政府財政無償撥款的計劃經濟模式，使資金配置權由財政轉向銀行，邁出了開辟投資資金來源渠道的第一步。1980年11月，國務院批轉國家計委等部門《關于實行基本建設撥款改貸款的報告》，要求自1981年起，凡是實行獨立核算、有還款能力的企業，都實行基建撥款改貸款的制度。1980年深圳等經濟特區建立后，國家開始讓外資直接進入中國的項目建設，外資成為投資資金的又一重要來源。此后，投資資金來源渠道被進一步拓寬。1981年國務院頒行《國庫券條例》，通過發行國債籌集部分基本建設資金。1982年頒行《關于試行國內合資建設暫行辦法》，充分調動各部門、地區和企業等投資建設的積極性。在以技術改造作為擴大再生產主要手段中。注重利用企業、地方和部門的自有資金進行技術改造，包括折舊基金、大修理費、企業利潤留成中的生產發展基金，以及國家預算撥款、銀行貸款和外資等。1983年國家開始征收國家能源重點建設基金和建筑稅，用于國家能源等重點建設。
　　在這一階段，投資體制改革初步劃分了中央和地方政府投資事權，重點改進了投資計劃管理體制。1982年國務院發布了《關于對現有企業有重點、有步驟進行技術改造的決定》，改變過去以新建企業作為擴大再生產主要手段的作法，實行以技術改造作為擴大再生產主要手段的方針。1983年國務院決定把基本建設和技術改造分別交由國家計委和國家經委管理；對投資建設實行兩級(中央和省級)管理，大中型項目由國家部門審批，小型(1000萬元以下)項目下放給地方政府審批，1億元以上的項目由國家計委核報國務院審批。1984年9月國務院頒布了《關于改革建筑業和基本建設管理體制的若干問題的暫行規定》，同年10月批轉了國家計委《關于改進計劃體制的若干暫行規定》，這兩個文件均對固定資產投資計劃體制進行了重大改革，推進了投資管理的分權化，引進了市場機制，強化了投資責任約束機制。為改進建設項目的管理，避免和減少建設項目決策的失誤，提高建設投資的綜合效益，1983年國家計委頒布了《建設項目進行可行性研究的試行管理辦法》，規定利用外資的項目、技術引進和設備進口項目、大型工業交通項目(包括重大技術改造項目)，都應進行可行性研究。其他建設項目有條件時，也應進行可行性研究。另外，國家在基本建設中還試行了合同制，開始發展投資中介組織，并在建設實施領域引入市場競爭機制，鼓勵跨行業、地區和企業的橫向投資流動和聯合。有學者評價指出，這些措施都是針對傳統計劃經濟體制下所出現的明顯弊端而采取的，具有試探性，體現了改革精神和勇氣。
　　
　　二、有計劃商品經濟階段(1985—1992)：進一步拓寬投資資金渠道，擴大市場機制作用，把計劃和市場有機地結合起來，系統規劃和實施投資管理體制改革
　　
　　隨著有計劃商品經濟體制的建立，我國投資體制改革進入了第二個發展階段，工程設計招投標制的推廣和企業債的試點，進一步擴大了投資領域市場機制的作用。1985年6月，為鼓勵競爭，促使設計單位改進管理和采用先進技術，降低工程造價和縮短工期，提高投資效益，國家計委和城鄉建設環境保護部聯合頒行了《工程設計招標投標暫行辦法》，規定大中型項目的工程建設，要由建設單位或委托咨詢公司進行設計招標。凡持有設計證書的國營、集體和個體設計單位都可以按照批準的有資格承擔的業務范圍參加投標。工程設計的招標和投標，不受部門、地區限制。這樣，競爭機制被引入政府投資建設領域，招投標制度開始被全面推開。為有效利用社會閑散資金，保證國家重點建設，1986年國家開始進行“企業債”試點，為企業直接融資開辟了新渠道。1987年3月，國務院頒行《企業債券管理暫行條例》，明確規定企業根據投資項目的特點和市場需求情況，經批準可以發行以本企業產品等價清償本息的債券。1987年，國務院明確規定，限額以下的技術改造項目，在計劃規模內，由企業自主確定；把基礎設施和基礎產業的地方項目審批權限擴大到5000萬元。
　　1988年7月，針對投資體制改革存在的現實問題，國務院原則同意國家計委提出的《關于投資管理體制的近期改革方案》，并從1988年開始試行。該方案在加大地方的重點建設責任、擴大企業投資決策權、建立基本建設基金、成立國家和地方投資公司、改進投資計劃管理、強化投資主體自我約束機制、充分發揮市場和競爭機制等方面提出了明確的改革思路，是改革開放后第一個較為系統的國家投資體制改革方案，深刻闡明了我國投資體制改革的基本任務和具體措施。隨后，當年開始啟動國家基本建設基金，成立國家能源、交通、原材料、機電輕紡、農業、林業六大投資公司，負責管理和經營中央投資的經營性項目。各地也紛紛成立隸屬于地方政府的投資公司。1988年7月原建設部發布《關于開展建設監理工作的通知》，參照國際慣例建立了具有中國特色的建設監理制度。1989年3月國務院還頒布《中國產業政策大綱》和《關于當前產業政策要點的決定》，第一次用產業政策的形式系統提出產業發展序列。并以此作為調整產業結構、進行投資項目決策宏觀調控的依據。遺憾的是，從1988年末開始為期3年的治理整頓，使投資領域的重心不得不轉向清理在建項目、壓縮固定資產投資規模、消除通貨膨脹等方面，國家基本沒有出臺新的項目管理體制改革措施。1991年，隨著國家經濟形勢的好轉，投資體制改革重新開始啟動。為控制投資規模，引導投資方向，調整投資結構，加強重點建設，當年4月國家取消建筑稅，對在我國境內進行固定資產投資的單位和個人，就其固定資產投資項目實際完成的投資額(其中更新改造投資項目為建筑工程實際完成的投資額)按差別稅率征收固定資產投資方向調節稅。1992年，國家計委頒布了《關于建設項目實行業主責任制的暫行規定》，從1992年起，新開工和進行前期工作的全民所有制單位基本建設項目，原則上都實行項目業主責任制。在建項目也應積極創造條件，實行項目業主責任制。
　　
　　三、社會主義市場經濟建立階段(1993—2002)：按照市場經濟發展要求積極創新，理順政府與市場的關系，加強投資宏觀調控，提高投資項目管理的法治化水平
　　
　　1993年《公司法》的頒行，為各類公司的投資決策權提供了充分的法律保障，投資主體的多元化進一步加速了投資體制改革的市場化進程。從1993年開始，國家相繼出臺一系列的政策和措施，通過體制創新，著重理順政府與市場的關系，在政府投資項目的決策和建設中，積極貫徹市場優先原則，促進生產要素的自由流動。對于競爭性項目，一律按市場經營方式進行操作，凡能由企業自主決定、由中介機構提供服務的，政府投資堅決退出。只有公益性項目，由政府投資建設。而對于基礎性項目，則以政府投資為主，并廣泛吸引企業和外資參與投資。1994年3月國家頒行《臺灣同胞投資保護法》。另外，三家政策性銀行和國家開發投資公司的成立，在運用政策性投融資引導社會投資方向，扶持國家支柱產業的形成和發展方面發揮了積極作用。在政府投資項目投資、建設、運營領域，通過引入市場競爭機制，加快發展為投資建設服務的工程咨詢、工程設計、工程施工、工程審計、工程監理等市場體系，有力促進了項目建設、運營的市場化、社會化和職業化。以工程咨詢業為例，1994年國家計委頒行《工程咨詢業管理暫行辦法》后，該行業的發展和管理(包括涉外工程咨詢管理)實現了規范化發展，市場化程度明顯提高。
　　為避免投資主體多元化和投資決策分散化引發“市場失靈”，使各類投資活動符合宏觀經濟發展目標，國家重點加強了投資領域的宏觀調控。1994年4月，國務院批準發布《90年代國家產業政策綱要》，這是指導各類企業投資方向的一個重要政策文件，體現了國家在產業結構、產業組織、產業技術以及產業布局等方面實施宏觀調控的具體原則和方針。緊接著，1995年6月，國務院又批準發布《指導外商投資方向暫行規定》，明確規定《外商投資產業指導目錄》是指導審批外商投資項目的依據。1998年1月，國務院批準發布了《當前國家重點鼓勵發展的產業、產品和技術目錄(試行)》，該目錄于2000年7月修訂后被重新發布。財政部于1998年首次公布了《國內投資項目不予免稅的進口商品目錄》和《外國投資項目不予免稅的進口商品目錄》。2000年1月，國家做出實施西部大開發的重大戰略決策，同年6月，國務院頒布《中西部地區外商投資優勢產業目錄》，以推動西部地區的對外開放。2002年國務院頒行了新的《指導外商投資方向規定》，從而使外商投資方向不斷與我國國民經濟和社會發展規劃相適應，更好地體現國家產業政策的導向要求。在這一階段，法律手段成為國家對投資進行管理和調控的重要手段之一，一系列與政府投資項目管理有關的重要法律、法規和規章相繼出臺，從而建立和完善了政府投資項目管理的諸多基本制度，如經營性項目資本金制度、建設項目法人責任制度、招標投標制度、建設監理制度、合同管理制度、項目經理負責制度、工程質量領導責任終身制度、重大項目稽察特派員制度等，并開始積極探索責任追究、信用監督、失信懲戒等制度的建立。
　　
　　四、社會主義市場經濟完善階段(2003年至今)：深化投資體制改革，改投資項目審批制為核準制和備案制，實行誰投資、誰決策、誰收益、誰承擔風險
　　
　　2003年10月，黨的十六屆三中全會提出了進一步深化投資體制改革的方向、目標和主要措施。2003年8月，國家頒布了《行政許可法》，明確了行政許可的設定、實施機關、實施程序、費用、監督檢查以及法律責任等問題，自2004年7月1日施行。該法旨在控制、保障和規范行政許可的設定和實施，對我國政府投資管理提出了更高要求。2004年7月，國務院頒布《關于投資體制改革的決定》，推出我國改革開放以來投資領域最全面、系統、權威的改革方案。該決定明確提出，本次改革的總體目標是，最終建立市場引導投資、企業自主決策、銀行獨立審貸、融資方式多樣、中介服務規范、宏觀調控有效的新型投資體制。推進投資體制改革，是建立和完善社會主義市場經濟體制的重要舉措，對建立和健全投資主體自主決策、自我約束的機制，從根本上消除投資盲目擴張的沖動，解決經濟生活中存在的深層次矛盾和問題具有重要意義。
　　根據該決定，我國投資體制改革的深化主要體現在以下四個方面：一是轉變政府職能，確立企業的投資主體地位。改革企業投資項目審批制，規范核準制和健全備案制。按照要求，對企業不使用政府投資資金的建設項目，一律不再實行審批制，政府只對其中的重大項目和限制類項目進行核準，對其它項目實行備案制。二是完善政府投資體制，規范政府投資行為。政府投資主要用于關系國家安全和市場不能有效配置資源的經濟社會領域，用于加強公益性和公共基礎設施建設、保護和改善生態環境、促進欠發達地區經濟社會發展、推進科技進步和高技術產業化。政府投資采取直接投資、資本金注入、投資補助、轉貸和貸款貼息等方式。對非經營性政府投資項目，加快推行代建制。三是改進投資宏觀調控方式，完善投資宏觀調控體系。實行綜合運用經濟的、法律的和必要的行政手段，對全社會投資進行以間接調控方式為主的有效調控。四是完善對政府投資和社會投資的監督管理。建立政府投資責任追究制度，健全政府投資制衡機制，建立政府投資項目后評估制度和社會監督機制。加強和改進對社會投資的監督管理，建立健全協同配合的企業投資監管體系，依法加強對企業投資活動的監督，建立企業投資誠信制度。加強對投資中介服務機構的監管，對咨詢評估、招標代理等中介機構實行資質管理。該決定實施后，國家發改委、國務院有關部門和地方政府出臺了許多配套文件，建立起了新型投資體制的基本框架。投資體制改革的深化，極大地煥發了我國各類投資主體的生機與活力，使投資繼續擔綱我國經濟增長的主動力，在非國有企業成為投資主要力量的同時，投資結構進一步優化。從企業角度看，真正確立企業的投資主體地位，減少了政府對企業生產經營活動的直接干預，更好地發揮了市場配置資源的基礎性作用，從而優化了投資結構，提高了投資效益；從政府角度看，加快了政府的職能轉變，促進政府把工作重心轉到經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務上來。
　　
　　五、改革發展展望：科學構建完整的投資法律體系，促進投資調控和監管的法制化
　　
　　現代經濟增長最直接的動力來源于投資的增加及其效率的提高。通過改革，我國建立了新型的項目投資運行體系和分層次的項目決策管理體系，引入了市場競爭機制，改進了項目管理方式，改變了長期以來政府部門以組織者、管理者、經營者三重身份全面介入項目投資、建設和管理的被動局面，使政府投資項目開始全面實現管理方式的多樣化以及管理手段的市場化。同時，建立了新型投資項目監管體系，規范了政府投資行為，為節約建設資金、提高投資效益、貫徹落實科學發展觀奠定了重要基礎。
　　今年11月，為了應對美國金融危機的負面影響，我國及時調整宏觀調控的方向、節奏和力度，提出了積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，政府投資在加快建設保障性安居工程、加快農村基礎設施建設、加快鐵路、公路和機場等重大基礎設施建設、加快醫療衛生、文化教育事業發展、加強生態環境建設等方面將進一步擴大，在啟動經濟增長、優化經濟結構中將發揮更直接、更有效的作用，這對未來投資體制改革必將產生深遠影響。目前，我國投資法制建設相對滯后，為保障今后進一步擴大內需、促進經濟增長方針政策的實施，我國亟待整合現有的行政法規和部門規章，建立系統完整的投資法律體系，當務之急，就是制定一部《政府投資法》。因此，實現我國投資管理的法制化，仍然任重而道遠。筆者認為，科學規劃和保障投資立法，應從投資主體、投資資金、投資規模、投資范圍、投資管理、投資效益、投資信息等方面人手，促進我國投資調控和監管的法制化。同時，要正確界定計劃、財政、建設、審計、稽察和監察等政府部門的職能定位，明確監管的具體機構、環節、目標和監管的責任，避免部門職責錯位導致監管功能失效。
　　
　　(作者單位：中國社科院法學研究所)
　　(本欄目策劃、編輯：蘇小