把加強低保對象的動態管理擺上更加突出的位置

　　當前我國低保制度已進入新的關鍵時期，城市低保基本實現應保盡保，農村低保在全國范圍內普遍建立。大力加強低保對象的動態管理，努力實現“應保盡保、應退盡退”目標，是新時期低保制度科學發展的必然要求，是穩步推進低保工作迫切需要解決的重大問題。
　　
　　一、我國低保對象動態管理的現狀及危害
　　
　　目前我國低保對象的動態管理狀況總體上不理想，“進低保難、退出低保更難”已成為各地普遍存在的突出問題。依據2008年民政部制定的《全國基層低保規范化建設暫行評估標準(縣、區、市)》(簡稱《評估標準》)，考察城市低保對象的動態管理情況主要有三項指標，即對城市低保家庭每半年至少核查一次；一年內低保對象的動態管理率(累計全年進出低保總人次除全年月平均低保對象數)城市不低于10％；根據定期核查情況及時辦理低保金的停發、減發或增發手續。其中，城市低保對象的動態管理率是其核心指標。據民政部網站公布數據顯示，2008年前三季度，全國月平均城市低保人口為2276.15萬人，累計進出城市低保人次為81.49萬人次，城市低保對象的動態管理率為5％，僅是《評估標準》最低要求(10％)的半數。分省份看，城市低保對象動態管理率不足3％的省份有16個，基本達標的省份僅有西藏(22.3％)、天津(12.0％)、新疆(11.5％)、福建(11.0％)和海南(10.9％)5個。顯然，2008年前三季度全國特別是16省、自治區、直轄市的城市低保人口的流動性不大。農村低保由于仍處于起步階段，低保對象的動態管理普遍未走上正軌。
　　進一步分析顯示，現有城鄉低保人口的微量調整，多是“自然”因素所致。與制度全力推動的、旨在促進有勞動能力的低保對象體面就業而退保的本意相距較大。
　　城鄉低保對象動態管理率低，其危害性在于，一是意味著應當納入(或退出)制度的困難群眾無法及時納入(或退出)，保障待遇需要調整的不能及時予以調整(調高或調低)，制度形如一潭死水。在實際操作中也衍生出了“分戶保”、“合戶保”、“一戶保一人”、“平均發放”、“輪流坐莊”等諸多不規范現象，有違政策的初始設計，有損制度在人民群眾中建立的良好形象。二是由于退出低保制度不易，新生的困難群眾惟有通過不斷擴大制度覆蓋面而受益。如此循環往復，必將導致制度擴面無止境，保障人口無邊界。
　　
　　二、造成低保對象動態管理率低的主要因素
　　
　　低保對象動態管理率低，有技術上的原因，如無法收集到各省(自治區、直轄市)月份內低保對象的進出數據以及低保金額的月份調整情況，在一定程度上放大了動態管理率偏低的問題；也有制度設計的原因，如低保標準總體上偏低，導致部分進人低保制度的家庭成員即便竭盡所能，也無法擺脫貧困的現實。但更主要的因素有以下三個。
　　
　　(一)單向持續提高低保補助水平，阻塞了低保制度的“入口”
　　雖然城市低保資金逐年持續穩定增加，但總體上資金總量有限，支付方式不合理。2007年，中央財政預算安排城市低保資金總額為159.9億元，比2006年新增23.9億元，年增幅17.6％，可謂力度不小。但若細加分析，中央財政新增投入極為有限。例如，為應對物價變動特別是生活必需品價格變動對困難群眾生活的影響，2007年國家發改委、民政部、財政部等部委先后下發了3份提高城鄉低保補助水平、增加臨時補助的文件，嚴格依此執行，自2007年8月至12月，全國城市低保補助水平每人每月可提高30元。如果以2007年第二季度全國城市低保人口2095.8萬人為基數(全國2235.6萬城市低保人口減去北京、上海等5個未列入中央財政補助范圍的省份的139.8萬城市低保人口)推算，2007年后5個月，共需低保補助資金31.4億元，已超出中央財政新增部分。特別需要指出的是，倘若中央財政城市低保補助資金不做更明細的規定，城市低保覆蓋面有望適度擴大，困難群眾“進低保難”的問題有可能得到一定緩解。但政策明確規定，中央財政城市低保補助資金主要用于提高現有保障對象的補助水平，以確保他們的基本生活水平不因物價上漲而降低。此舉雖可使低保資金的流向更趨合理，效能發揮更加充分，但同時也給低保制度的發展帶來不少難題。較為突出的是，政策無形中成了固化現有低保人口規模的推手，加劇了低保對象動態管理的難度。一方面，短期內大幅度提高低保補助水平，預示著如果新增低保人口，地方財政的負擔比以往更重。在目前低保“退出”機制仍不健全的情況下，嚴格申請條件，提高準入門檻就成了部分地方政府最現實的選項；另一方面，偏重頻繁提高低保補助水平的政策傾向，很可能扭曲低保標準與補助水平固有的正向關系，使城鄉低保陷入不應有的制度困境，進而催生出一種非正常關系，動搖整個制度建立的基礎。突出表征是，最近一年，隨著城市低保補助水平的增幅(38.9％)明顯高于低保標準的增幅(16.2％)，城市低保補助水平已接近低保標準的2/3(64％)。低保補助水平的高位運行，不僅背離了城鄉低保是一種“補差”制度，減弱了低保對象退出制度的意愿，也使低保邊緣群體置于更加不利的地位。其結果是，“人情保”“關系保”、“權力保”等不良現象時有發生。據有關人員介紹，在部分農村地區，上述現象的發生率不低于10％。
　　
　　(二)沒有就業機會或就業質量不高，使低保制度的“出口”不通暢
　　相對于進低保難，造成受益人口退出低保難的因素更為復雜，如就業“無利可圖”，與低保掛鉤的各種附帶福利(醫療、教育、住房等救助)較多等，但現階段更為主要的，應是處于就業年齡段、有就業意愿的低保對象無法實現就業，即便少量有幸就業者，也多因就業收入偏低無法退出低保制度。應當說，我國城市低保人口中，有望通過就業實現退保的潛在人口比例不小，目前已實現各種形式就業的人員也占一定比例。統計顯示，2008年第三季度全國2272.8萬城市低保人口中，失業人員占24.2％，接近1/4，在職人員和靈活就業人員合計比例占16.2％。即便是低保對象動態管理率低于3％的16個省(自治區、直轄市)，失業人員和在業人員的比例與全國情況并沒有明顯差異。此外，各級地方政府特別是民政、人力資源和社會保障等部門也高度重視困難群眾的就業再就業工作，通過實行“救助漸退”、“收入豁免”、“托底安置”等多種措施，千方百計地促進有勞動能力的低保對象就業。但總體看，實際效果不甚理想。如何讓就業機會的陽光，普照到那些只有弱就業能力的低保對象身上，是各級政府及相關部門有待深化的課題。
　　
　　(三)基層基礎工作力量薄弱，使低保對象的動態管理工作難于有效開展
　　要實現6000多萬城鄉低保對象“有進有出”，保障水平“有升有降”，沒有一支數量足夠、素質優良、結構合理的低保工作隊伍的強力支撐，無異緣木求魚。然現實情況是，基層低保工作力量十分薄弱，低保對象的動態管理工作舉步維艱，有的甚至流于形式。而且民政工作人員身份也不一，既有國家正式干部，也有聘用干部，還有工人。福利待遇也偏低。在工作量大、任務重、人員少、經費缺、機構不健全的背景下，要把低保對象的動態管理工作做細、做實、做好，很不現實。
　　
　　三、切實加強低保對象動態管理的對策建議
　　
　　(一)全力疏浚“出口”
　　第一，把解決有勞動能力的低保對象體面就業作為疏通“出口”的主渠道。重點開發以社區為基礎的支持性就業崗位，以幫助他們增加收入、建立自信、恢復自尊。具體措施包括：一是多形式開發適合低保對象就業的社區公益性崗位，如平地造林、河道管理、市容整治、防疫防災、社區安全、特殊困難群體照護等，使被動的福利轉化為生產性的就業津貼。二是通過完善資金扶持、稅費減免、貸款貼息、專產專營等政策措施，鼓勵和幫助有潛質的低保對象自主創業。同等條件下，政府對其產品和服務實施優先采購。三是完善“就業漸退”、“收入豁免”政策。目前已實行了上述政策的地區，由于緩沖期短，收入豁免額少，以及低保對象就業不穩定、收入低等諸因素影響，成效并不明顯。因此，低保金的停發時間和收入豁免額的確定，應本著保護低保對象就業意愿，確保他們基本生活不因退保而降低的精神，實事求是加以規劃。
　　第二，加大清退“人情保”、“關系保”、“權力保”的力度。使低保制度回歸本意，在人民群眾中重新樹立公平、公開、公正的良好形象。
　　
　　(二)科學把好“入口”
　　第一，要正確認識低保標準與補助水平的內在邏輯，使之始終保持著一種正向、良性的關系，為科學把好低保制度的“入口”創造良好的制度環境。就目前情況論，中央短期內持續提高低保補助水平，已對各地的低保標準構成了巨大壓力，有效應對之策是，省級人民政府應主動順應形勢，及時適度地提高當地城鄉低保標準，努力使制度恢復常態。由此新增的低保資金，主要由地方財政特別是省級財政負擔。
　　第二，把張榜公布、群眾評議放在低保對象動態管理工作更加優先的位置。為把好低保制度的“人口”，各地結合實際創新了許多好的做法，如制定收入核定辦法，實行“誠信承諾”制度、民主評議聽證制度和義務監督員制度等，也取得了可喜成績。但調查了解到，在基層社區，切實落實張榜公布、群眾評議等行之有效的方式方法，并把它們置于優先位置，更能有效防止“漏保、錯保”現象發生，遏制甚至杜絕“人情保”、“關系保”、“權力保”等不良傾向。
　　
　　(三)重構低保工作機制
　　重點是探索建立獨立于低保管理審批機構之外的家計調查中心(或科室)。通過健全低保工作機構，配足工作人員，落實工作經費，必將會極大地改善目前低保對象的動態管理狀況。但我們認為，探索建立獨立于低保管理審批機構之外的家計調查中心，有可能從根本上緩解這一問題。
　　初步設計是：家計調查中心內設在各區(縣、市)民政部門，可為事業單位或行政科室，獨立于現行低保管理審批機構之外。工作人員全部為具有調查統計專長和職業操守的人士。主要職責：一是對申請享受最低生活保障待遇及相關附帶福利待遇的家庭，開展家庭實際收入情況調查、評估和核實。二是依據有關低保政策，對低保家庭的收入變化情況進行定期或不定期的核查。三是對低保家庭實際收入有異議的，進行復核評估。四是授權協助當地有關部門評估低收入家庭經濟狀況及其他事項。
　　
　　(作者單位：中國社科院社會學研究所)
　　(本欄目策劃、編輯：蘇小