從歷史經驗探討我國當前財政政策的選擇

　　在當前國內外多種因素的作用下，我國經濟面臨著嚴重困難，除了經濟增長出現下調以外，企業尤其是出口導向型企業面臨著嚴峻的生存壓力。當前形勢下，借鑒國際經驗和教訓，確定財政政策的重點和方向，有效發揮相機抉擇財政政策的作用，對于緩解不利的經濟局面，具有積極的作用。
　　
　　一、財政政策選擇的國際經驗
　　
　　“羅斯福新政”開啟了國家以財政手段大規模干預經濟的先例。之后，相機抉擇的財政政策成為政府干預經濟的重要手段。從西方發達國家經驗看，最近比較有影響的兩次積極財政政策分別發生在美國和日本。
　　20世紀90年代初期，美國陷入經濟衰退，克林頓政府采取了供給與需求并重的結構性財政政策。克林頓簽署了削減赤字的法案，在減少政府開支的同時，增加了對交通、通訊為主的基礎設施投資，撥巨款建設“信息高速公路”，同時增加研發經費，扶持高技術企業。在稅收方面只增加高收入階層的所得稅稅率。通過結構性的財政政策，美國經濟從1993年開始出現恢復增長，失業率持續下降，價格水平保持溫和上漲。與此同時，從1998年開始，美國連續4年保持了財政盈余，財政狀況有所改善。
　　與之對應的日本，1992年正面對嚴峻的經濟形勢，當時的宮澤內閣實施了戰后最大規模的財政擴張，總體支出規模達到了10.7萬億日元，其中8.6萬億日元投入公共事業。但財政擴張并沒有阻止經濟持續下滑的趨勢。為了進一步刺激經濟，政府繼續實施擴張性的財政政策。除了少量的減稅以外，財政擴張主要還是基礎設施和公共事業，尤其以基礎設施建設為主。可是日本經濟除了在1995年出現短暫的復蘇以外，基本上整個20世紀90年代都持續低迷。同時，政府財政赤字持續擴大，帶來了沉重的債務負擔。國債的迅速增長，給日本政府帶來了嚴重的財政壓力。為了化解財政困境，政府多次實行財政重建，但是效果并不明顯。
　　盡管日本和美國都實行了相機抉擇的財政政策，取得的效果卻不同，一個重要原因是兩國的經濟基礎不同，美國并沒有嚴重的經濟泡沫。此外，美國和日本財政政策的結構性差別也是重要原因。由國際經驗可知，在日益復雜的經濟環境下，財政政策要針對經濟結構中的不同特點對癥下藥，才能最大程度發揮政策的效應。亞洲金融危機時，我國積極財政政策的成功也在一定程度上說明了這一點。
　　
　　二、我國應對亞洲金融危機的財政政策回顧
　　
　　1998年受亞洲金融危機的影響，外部需求急劇下降。以人民幣計價的出口增長率為0.4％，而1997年的這一數據為20.5％，人民幣面臨著嚴重的貶值壓力。出于維護地區經濟信心的考慮，我國信守了人民幣不貶值的承諾，而對于本已嚴峻的外貿形勢，無疑是雪上加霜。內部環境同樣也不容樂觀，一方面是南方嚴重的水災對正常的經濟活動造成了不利影響；另一方面，由于長期以來體制方面的原因，國有企業出現了全行業虧損的局面，工人大規模下崗。在嚴峻的內外形勢下，從1998年下半年開始，我國實施積極的財政政策。為了配合積極的財政政策，我國發行長期建設國債，擴大對基礎設施的投資。在短短的3、4年間，共發行5000億的特別國債，并帶動銀行和其他配套投資1.5萬億元，完成了2萬公里公路網的建設。積極財政的實施，為我國經濟保持穩定增長創造了條件。從2000年開始，我國經濟開始恢復增長。
　　從2001年開始，我國吸引FDI開始迅速增長，大量外資的進入，促進了外向型經濟的發展，從2002年開始到2007年，外貿連續6年保持了20％的增長。盡管外貿增長帶來了國際收支失衡等問題，外匯儲備規模過大，導致貨幣增長過快，對宏觀穩定帶來一定的影響；但外向型經濟的發展，對于我國保持多年的高增長、低通脹的局面，緩解嚴重的就業壓力，促進二元經濟的轉型，起到了積極的作用。而這與1998年開始實施的積極財政政策有著密切的聯系。
　　1998年積極的財政政策取得成功由國內外兩方面的因素決定：一方面，國有企業正處在改革的風口浪尖，體制機制尚未完全理順，現代企業制度還沒有形成，而民營企業的規模和競爭力仍然相對落后，無法在短期內迅速發展以支撐整體經濟及吸納相關就業，因此僅僅對企業減稅并不足以起到拉動經濟迅速恢復增長的目的；另一方面，在基礎設施建設初具規模的時候，發達經濟體的制造業開始大規模向外轉移，而我國憑借良好的軟硬件條件，成為FDI的流向的首選地，外向型經濟的發展促使我國保持了一個較長時期的經濟增長。
　　
　　三、當前形勢下的財政政策取向分析
　　
　　目前，由于美國次貸危機所引發的全球金融動蕩正席卷全球。此次金融動蕩除了對金融體系、金融機構帶來沖擊以外，對實體經濟的影響正在逐步顯現。根據IMF在10月份發布的最新國際經濟展望，2008年，全球經濟增長將從2007年的5％降到3.9％，2009年進一步降到3％。而在國內，人民幣升值、上游價格上漲、勞動合同法實施帶來的企業成本上升令國內企業尤其是出口導向型企業經受著嚴重的沖擊。在內外不利因素的多重作用下，國內企業普遍反映經營困難。因此，實施相機抉擇的財政政策，發揮財政杠桿對經濟的拉動作用勢在必行。
　　
　　一是積極財政政策有堅實的基礎。
　　從現階段看，經過多年的經濟高速增長，我國的財力有了極大的提高，財政收入多年保持高速增長。隨著財政收入的快速增長，財政赤字逐年減小，目前我國財政赤字占GDP的比重已經降到0.5％左右。如果不是預算約束，我國完全有能力實現盈余。充裕的財力基礎為我國實施積極的財政政策創造了條件。并且經過多年的發展，我國已經形成一批具有競爭力的企業，這些企業所生產的產品在國際市場上具有一定的競爭優勢。尤其是一批民營企業的產品已經具有相當的國際水平。這些企業目前正處于轉型的轉折點，如果條件具備，完全有可能成長為具有國際品牌的跨國集團。
　　
　　二是我國應該充分吸取歷史的經驗和教訓，充分發揮結構性相機抉擇財政政策手段，保持經濟的平穩快速增長。
　　首先，對企業和居民的減稅讓利是財政政策的一個重要趨向。從目前的情況看，受內外因素的影響，企業受到了嚴重的打擊。如南方某地的企業，只有20％的有利潤，50％的保本經營，30％的則出現了虧損。在企業經受如此大的打擊的情況下，進一步對企業的減稅讓利已是必然。除了進一步提高相關產品的出口退稅以外，從2009年開始，增值稅將由生產型轉型消費型。根據測算，僅增值稅轉型就可以為企業帶來1500—200億元的減稅空間。對于利潤空間受到擠壓的企業尤其是工業品制造業企業，無疑是一個利好消息。此外，可適當考慮進一步提高所得稅起征點或者降低較低收入者的所得稅稅率。個人所得稅在總財政收入中的比重相對較低，適度減少不會對總體財政收入帶來沖擊，同時也在一定程度上提高邊際消費傾向較高的低收入群體的消費，對于刺激內需具有積極的作用。
　　其次，可以考慮進一步擴大基礎設施建設，重點是中西部地區。目前，國家已經規劃了相當數量的高速鐵路網建設。但目前這些鐵路主要還是分布在沿海發達地區，已有一些建設考慮將中西部地區通過高速公路與沿海地區連接起來，從而擴大中西部與沿海地區的聯系。但是目前已經開工建設都是“十一五”規劃本已確定的，其余更多的是長遠規劃，而且，在現行的機制不改變的情況下，鐵路投資很難像高速公路那樣，吸引到其他資金的進入，政策的示范效用有限。更為重要的是，當前不利的經濟形勢，可能對沿海部分加工貿易的勞動密集型企業帶來沖擊，由此影響到就業，而鐵路建設由于需要更多的是專業工程人員，對于受經濟影響的就業人員的吸納有限。因此，可以適當考慮在中西部自然條件較好同時基礎設施較差的地區，進一步加快高速公路等基礎設施的建設，這樣能夠吸引社會資金的進入，從而更大程度發揮財政政策的乘數效應。也可以一定程度上吸納從沿海回流的民工，同時為中西部地區吸引沿海的產業轉移和未來自身的產業發展創造良好的基礎。
　　
　　(作者單位：國家發展改革委對外經濟研究所)
　　(本欄目策劃、編輯：曹