多措并舉保障我國糧食安全

　　2007年以來世界糧食價格大幅度上漲，一些國家和地區出現了糧食危機。我國糧食連續4年增產，夏糧今年又明顯增產，國內糧食供給充裕，價格相對平穩。雖然本輪世界糧荒沒有波及到中國，但是，從長期來看我國糧食安全的壓力將始終存在。為了進一步提高糧食安全保障水平，需要以財政政策為重點，繼續深化改革，配套使用金融、法律和行政多種措施。
　　
　　一、必須立足于擴大國內生產增加糧食有效供給
　　
　　改革以來，我國糧食生產能力總體上逐步提高。從1978年我國糧食總產量3.05億噸到1984年首次突破4億噸，1993年首次突破4.5億噸，1996年首次突破5億噸。1998年我國糧食總產量曾創歷史最高，為5.12億噸。2007年中國糧食總產量為5.02億噸。
　　長期以來，我國滿足國內糧食不斷增長的消費需要主要是依靠發展生產來實現的。如果不將大豆包括在糧食之內，糧食進口量占國內需要量一直沒有超過5％。只有2003年以來，大豆包括在內的糧食自給率明顯下降，2005年當年糧食進口量占新增供給量達到6.4％。我國糧食自給率一直相對較高，表明通過發展糧食生產提高國家糧食安全保障水平是國家的長期目標。
　　依靠擴大國內糧食生產有助于提高國家的安全水平。特別是今年國內糧食市場穩定，國際糧食市場劇烈波動，雄辯地證明糧食安全對于經濟社會穩定的重大意義。自2003年下半年以來，出現了全球糧食價格上漲周期，持續時間長，上漲幅度大，涉及的農產品范圍廣，影響廣。根據聯合國糧農組織監測，2001年世界谷物價格水平相對較低，比1998－2000年的平均水平下降11％。同樣的，以1998－2000年世界糧食價格平均水平為基數，2004年世界谷物價格上漲指數增加到111％，而到了2007年上漲谷物價格指數擴大到172％，比2006年漲幅擴大了近50個百分點。今年4月份世界谷物價格指數已經達到了284％，比去年同期上漲了近140個百分點。與國際市場形成鮮明對比，近幾年國內糧食供求關系相當平穩，糧食價格只有小幅度上漲。
　　
　　二、長期保障國家糧食安全面臨嚴峻挑戰
　　
　　人口增長是我國糧食消費增加的重要因素。改革以來盡管我國人口出生率明顯下降，但是人口總規模仍然從1978年的9.6億人增加到2007年的13.2億人。即使按照1978年人均占有糧食316.6公斤計算，1978－2007年期間中國新增人口3.59億人，全國新增糧食用量達到1.14億噸。
　　人口結構的變化，尤其是城鎮化水平的提高，對糧食需求結構的影響是顯著的。我國正處于城鎮化加速階段。城鎮化加快，必然引起食品供求總量和結構兩個方面的顯著變化。2006年，城鎮人均消費鮮奶量是農村居民人均消費奶及其制品的6倍。動物源性食品的增多，需要消耗更多的飼料糧。
　　在糧食需求不斷增長的情況下，擴大糧食生產面臨著嚴峻的挑戰。農民種糧效益偏低是制約糧食持續發展的經濟因素。受農戶所承包耕地數量的限制，我國絕大多數農戶的糧食生產規模偏小。雖然我國糧食生產的土地產出率在世界處于領先水平，但是糧食生產的勞動產出率極其低下。農戶種糧只能解決吃飯問題，而難以解決致富問題，是影響農民種糧積極性的長期困擾因素。
　　從長期來看，發展糧食生產，我國面臨著耕地減少、水資源短缺和氣候變化等的資源約束。2007年中國耕地面積比1996年下降6.4％，同期糧食播種面積下降6.2％。耕地減少和糧食播種面積減少速度相近。
　　耕地減少使糧油爭地矛盾更加突出。2004－2007年糧油播種面積呈現出此長彼消格局。糧食播種面積連續4年增加，合計增加10168.5萬畝，而油料面積連續4年減少，合計減少2781萬畝。這意味著過去糧食生產擴大是以油料生產縮小為代價而實現的。
　　
　　三、著力構建國家糧食安全保障政策體系
　　
　　我國保障糧食安全的基本經驗是通過科技創新和制度創新不斷提高糧食生產能力。研究開發和推廣高產優良品種，增加農業現代物質投入，科技進步在糧食增產中發揮的作用最大。改革初期家庭聯產承包責任制的普遍推行，在糧食市場化改革中多次大幅度提高糧食收購價格，調動農民種糧積極性，曾在糧食增產中發揮了極其重要作用。
　　在我國農業資源約束日益加劇的情況下，只有不斷提高科技進步，才能夠從根本上保障糧食的有效供給。改革初期，我國糧食單產只有2.53噸／公頃，2007年糧食單產增加到4.75噸／公頃，年均增長2.2％。今后，要根據糧食生產需要進一步明確相關科技進步的主攻方向，加強科技創新與推廣應用。重點建設現代糧食技術體系，著力提高糧食單產水平和質量，推廣節水技術。
　　保護和調動農民種糧積極性，讓農民愿意種糧，是保障國家糧食安全的根本。提高比較效益最主要是靠土地規模的擴大。隨著農村勞動力轉移規模的不斷擴大，外出務工時間的增加，必然會出現轉移出去農戶的承包地需要流轉出來。為了促進糧食規模經營，關鍵要建立農地流轉市場。
　　增加糧食直接補貼力度也是提高糧食生產比較效益的途徑之一。研究表明，近年來全國農民種糧每畝補貼收入平均增加1元，新增糧食播種面積近100萬畝。據此推算，近年來的糧食直接補貼對糧食播種面積擴大的貢獻大約占1／3。國家直接向糧食生產者發放的各類補貼是保護和調動農民糧食生產積極性的有效政策工具之一。
　　為了確保糧農實現合理的比較效益，還應在進一步深化糧食流通體制改革，完善糧食市場機制基礎上，逐步建立糧食生產的市場支持體系。我國已經出臺的糧食最低收購價政策是糧食市場支持體系的重要組成部分。隨著國家財力的增強和運用配套金融政策手段的熟練，可借鑒美國等發達國家的差額補貼和無追索貸款的做法，建立健全我國糧食最低保護價政策體系。當市場價低于最低保護價時，政府將最低保護價和市場價的價差直接發給種糧農民。
　　保障糧食安全的核心是保障糧食生產能力。穩定發展糧食生產的最大制約因素是耕地。根據近年來我國進出口的主要耕地密集型農產品粗略計算，凈進口的農產品所折合的播種面積占到國內農作物總播種面積的15％以上，相當于為我國提供了3億畝以上的耕地。我國已經劃出了18億畝耕地的紅線。確保基本農田總量不減、用途不變、質量不降是實現國家糧食安全的基本保證。除了采取最嚴格的法律和行政手段保護耕地外，還應進一步調動地方政府和農民保護耕地的積極性，特別要解決中央政府和地方政府在控制耕地非農占用目標上存在的沖突。
　　加強農田基本建設是提高糧食安全保障水平的一條重要途徑。農業基礎設施建設需要的投入龐大，關鍵要完善投入機制，改進配套投資政策。針對我國農業基礎設施薄弱環節，要重點加強農田水利設施建設，盡快完善農業生產條件，加大土地復墾整理力度，加強中低產田改造。
　　從提高國家糧食安全保障水平的需要出發，不斷增加金融信貸投入是有效地緩解糧食投資不足矛盾的重要手段。長期來看，單靠財政資金發展糧食生產是遠遠不夠的。發展現代農業，改善糧食生產條件已經成為提高糧食安全保障水平的重要手段。要通過金融手段發展糧食生產，鼓勵工商企業進入農業，解決農戶貸款難問題，形成信貸的有效需求主體，重點支持改善糧食生產經營條件和增加糧食生產投入，促進糧食生產綜合生產能力的提高和現代糧食物流的發展。
　　
　　(本欄目策劃、編輯：范繼