加快建立西部地區(qū)煤炭資源開發(fā)利用的利益分配機制

　　煤炭是我國重要的基礎能源和原材料。西部地區(qū)煤炭資源儲量十分豐富，查明資源儲量約占全國的61％，在全國經(jīng)濟發(fā)展中具有重要的戰(zhàn)略地位。加快建立西部地區(qū)煤炭資源開發(fā)利用的利益分配機制，合理調(diào)整中央與地方、東部與西部、資源開發(fā)輸出地與資源輸入加工地之間的利益分配關系，切實保障西部地區(qū)在煤炭開采中的利益，建立公平穩(wěn)定的利益共享機制和科學合理的利益補償機制，形成利益均沾、成本分攤、風險共擔、協(xié)調(diào)有序的發(fā)展格局，不僅是實現(xiàn)西部地區(qū)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的重要內(nèi)容，而且也是保障國家能源安全和促進可持續(xù)發(fā)展的重要途徑。
　　
　　一、建立公平穩(wěn)定的利益共享機制
　　
　　(一)建立利益共享的企業(yè)制度
　　雖然煤炭資源屬于國有，但是地表土地及其附著物屬于農(nóng)村集體和個人所有，開采國有資源必須剝離地表上的農(nóng)村集體土地，開發(fā)煤炭資源常常需要永久性征用農(nóng)村集體土地，拆遷居民房屋，切斷當?shù)鼐用駛鹘y(tǒng)的社會生活文化鏈，地方政府和集體承擔著資源開發(fā)造成的外部性所增加的社會成本，地方政府、農(nóng)村集體和居民是利益悠關方。因此，應探索將這些社會成本經(jīng)過科學折算成一定比例的股權(quán)，按照現(xiàn)代企業(yè)制度組建規(guī)范的股份制公司(開采企業(yè))，打破中央企業(yè)和合作企業(yè)壟斷資源開發(fā)經(jīng)營權(quán)的局面，促進資源開發(fā)企業(yè)產(chǎn)權(quán)的多元化以及公司管理結(jié)構(gòu)的規(guī)范化；而且還可將各方利益統(tǒng)一于股份制企業(yè)中，避免或減少資源在非共享狀態(tài)下開發(fā)中出現(xiàn)的各種弊端，從制度上保障了資源所在地地方政府和當?shù)鼐用窬軈⑴c資源的開發(fā)與經(jīng)營，調(diào)動其參與資源合作開發(fā)的積極性，實現(xiàn)利益共享。并且能夠一定程度上緩解開發(fā)企業(yè)由于支出資源和環(huán)境補償所面臨的資金壓力，能夠形成資源所在地居民獲得長久增長的補償。
　　
　　(二)完善產(chǎn)業(yè)關聯(lián)配套機制
　　西部地區(qū)能源產(chǎn)業(yè)以資源開發(fā)為主，工業(yè)產(chǎn)出以資源型初級產(chǎn)品居多，煤炭生產(chǎn)企業(yè)大多以原煤輸出，精深加工能力弱，技術含量低，煤炭就地轉(zhuǎn)化和深加工量少，產(chǎn)業(yè)鏈短，產(chǎn)品單一，附加值低，經(jīng)濟效益差。2005年，西部地區(qū)煤炭年生產(chǎn)能力僅占全國的37％。2005年，發(fā)電量僅占全國的24％，表明西部地區(qū)煤炭資源優(yōu)勢并沒有沒有更多地轉(zhuǎn)變?yōu)榛痣妰?yōu)勢，大量的資源難以發(fā)揮經(jīng)濟優(yōu)勢。今后，大型煤炭基地建設應與煤炭外運和水資源等條件相銜接，與相關產(chǎn)業(yè)和地方經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調(diào)。按照政府引導和企業(yè)自愿的原則，鼓勵煤電一體化發(fā)展，加快大型坑口電站建設，緩解煤炭運輸壓力。同時以就地利用為原則，建設一批節(jié)能高效的工業(yè)項目，使煤炭資源轉(zhuǎn)化成其他高附加值的工業(yè)產(chǎn)品向外輸出，并由此帶動相關產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。探討企業(yè)特別是中央企業(yè)與地方分工協(xié)作機制，在條件允許的情況下，資源就地加工，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，支持地方下游和輔助產(chǎn)業(yè)的配套發(fā)展。從中央企業(yè)增加地方留用煤炭用于資源就地深加工，地方也應積極調(diào)整發(fā)展思路，不支持不鼓勵新建擴建與中央企業(yè)產(chǎn)品雷同企業(yè)的，而且主動對接中央企業(yè)，錯位發(fā)展煤化工等深加工，形成共同發(fā)展的格局。
　　
　　(三)建立利益共享的價格形成機制
　　現(xiàn)有煤炭成本是不完全成本，完全成本應該把煤炭價格前期的勘探費用、資源遞縮的補償、安全成本、環(huán)境損失等等都通過煤價體現(xiàn)出來，反映資源成本、煤礦轉(zhuǎn)產(chǎn)發(fā)展成本和全額環(huán)境治理費等。目前，我國電力市場改革不完全，電力企業(yè)很難通過內(nèi)部消化成本來解決，市場自發(fā)的“煤電聯(lián)動”無法出現(xiàn)，只能求助于帶有行政性質(zhì)的“煤電聯(lián)動”來協(xié)調(diào)解決。因此，目前用行政辦法采取煤電聯(lián)動過渡是權(quán)宜之計，電煤糾紛的最終解決還取決于電力改革的進展情況，通過電價市場化來最終形成市場化的“煤電聯(lián)動”來化解。此外，煤電價格之爭除了電煤供求矛盾外，還有來自運輸瓶頸制約、煤炭資源品質(zhì)結(jié)構(gòu)不合理等方面的原因。因此，目前的電煤供應緊張問題除了出臺“煤電價格聯(lián)動”措施外，還需綜合治理和進一步進行電力市場化改革，立足于市場來解決電煤價格與電力市場化改革的沖突，采取無形和有形的兩只手有機結(jié)合的調(diào)控辦法，縮小直至取消“計劃煤”，發(fā)揮市場調(diào)節(jié)機制，建立煤電聯(lián)動機制，形成供求平衡和合理的比價關系。
　　
　　(四)建立利益共享的稅費分配制度
　　為了調(diào)動地方政府的積極性，使地方政府支持煤炭企業(yè)發(fā)展有了穩(wěn)定的資金來源，中央與地方在礦產(chǎn)資源補償費、探礦權(quán)采礦權(quán)使用費和價款等領域應建立合理的分配機制，將探礦權(quán)、采礦權(quán)價款收入大部分留給地方。為了資源省區(qū)真正發(fā)揮資源優(yōu)勢，并應建立按照資源儲量征收資源稅的機制，提高征收標準。研究開征生態(tài)稅、超額收益稅，權(quán)利金等，推動增值稅轉(zhuǎn)型，在企業(yè)所得稅分成方面充分考慮地方利益。
　　
　　二、建立科學合理的利益補償機制
　　
　　(一)生態(tài)環(huán)境補償機制
　　資源的開發(fā)勢必造成資源所在地的資源枯竭以及生態(tài)的失衡，建立利益補償制度是區(qū)域經(jīng)濟合作協(xié)調(diào)發(fā)展的必然。利益補償主體包括資源補償和生態(tài)補償兩大方面。利益補償原則是“誰利用誰補償，誰受益(或者誰損害)誰付費”，即損害者付費，受益者補償，保護者受益。利益補償主要方式：一是財政轉(zhuǎn)移支付，二是由國家或地區(qū)對資源輸出地直接投資，實施重大生態(tài)建設工程，三是建立資源、生態(tài)補償費。因此，國家應加大用于煤炭開采地區(qū)生態(tài)環(huán)境補償?shù)囊话阈赞D(zhuǎn)移支付和專項財政轉(zhuǎn)移支付力度，提高當?shù)厝司杖牒凸卜站然剑哟笸恋厮荨蛪ā⒌叵滤退亮魇У确矫娴闹卫砹Χ龋⒌V山地質(zhì)環(huán)境預留保障金，要求煤炭生產(chǎn)企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營期間，按煤礦占有的地質(zhì)儲量提取噸煤一定數(shù)額預留保障金，專項用于煤礦開采后出現(xiàn)的生態(tài)治理和地質(zhì)災害賠償。參照山西省的做法，開征能源基地可持續(xù)發(fā)展基金。提高和增加資源和環(huán)境保護方面的稅率、稅種，提高資源稅征收標準，規(guī)范各種補償費用，使煤炭定價充分體現(xiàn)資源和生態(tài)環(huán)境成本。
　　
　　(二)失地農(nóng)民的社會保障機制
　　對于因煤炭開采造成失地的農(nóng)民，開采企業(yè)要在給予補償?shù)幕A上，提高塌陷區(qū)失地農(nóng)民的補償安置標準，使搬遷新村的農(nóng)民生活條件要略高于未搬遷村莊的生活條件，并能與新農(nóng)村建設結(jié)合起來。在給予土地補償費的基礎上，探索以土地參股、安置失地農(nóng)民、設立最低生活保障基金等多元化補償辦法。盡快啟動農(nóng)村養(yǎng)老保險，采取政府補一點、通過提高土地占用補償標準籌一點的辦法，考慮增加“三險一保”，地方政府要給予在居住、就業(yè)、基本低保，教育、醫(yī)療等方面的基本保障。應當把失地農(nóng)民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，納入城鎮(zhèn)就業(yè)體系，與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇。
　　按照誰受益誰治理的原則，煤炭企業(yè)要負責復墾，如不能復墾的土地，應從噸煤中提取一定數(shù)額的資金，交給政府，由政府社會保障部門統(tǒng)一管理，實現(xiàn)“以土地換社保”。給失地農(nóng)民提供就業(yè)機會。各級政府應加大對失地農(nóng)民的扶持安置力度，在政策上給予適當?shù)膬A斜，讓失地的青壯年勞力，得到有針對性的培訓，提供就業(yè)信息和就業(yè)指導。完善失地農(nóng)民的補償機制。
　　
　　(三)產(chǎn)業(yè)接替發(fā)展機制
　　西部地區(qū)多數(shù)煤礦城市產(chǎn)業(yè)過于單一，許多煤城面臨資源枯竭，接替產(chǎn)業(yè)發(fā)展嚴重不足。單純依賴煤礦形成和發(fā)展起來的城市，產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)、技術結(jié)構(gòu)、所有制結(jié)構(gòu)、企業(yè)組織結(jié)構(gòu)單一。研究建立煤炭產(chǎn)業(yè)積累、煤礦衰老期轉(zhuǎn)產(chǎn)發(fā)展資金制度，籌集專項資金用于發(fā)展接續(xù)或替代產(chǎn)業(yè)。對于資源未枯竭的煤炭城市來說，必須在煤炭企業(yè)進人穩(wěn)定生產(chǎn)期、利潤處于高峰的情況下，對每噸煤炭按一定比例提取部分資金，進人成本，作為經(jīng)濟轉(zhuǎn)型資金，專款專用。對于資源未枯竭的煤炭城市來說，必須在煤炭企業(yè)進入穩(wěn)定生產(chǎn)期、利潤處于高峰的情況下，對每噸煤炭按一定比例提取部分資金，進入成本，作為經(jīng)濟轉(zhuǎn)型資金，專款專用。
　　
　　三、相關政策措施建議
　　
　　(一)加大有關琺律的立琺和執(zhí)法力度
　　抓緊修訂《中華人民共和國煤炭法》和《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》，完善配套法規(guī)，建立健全與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的煤炭法規(guī)體系。盡快修訂煤炭產(chǎn)業(yè)政策，完善辦礦審核制度，嚴格準入標準。制定嚴格的煤炭資源消耗、污染物排放等標準，促進新技術、新工藝、新材料的應用，推動煤炭產(chǎn)業(yè)升級。各級價格主管部門要密切關注電煤價格動態(tài)，加強對電煤價格的監(jiān)督檢查。尤其要采取得力措施，加強對小煤礦價格執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查。對不執(zhí)行最高限價、哄抬價格、價格壟斷等價格違法行為，要依照《價格法》、《價格違法行為行政處罰規(guī)定》等法律法規(guī)，進行嚴肅處理，并對典型案件予以公開曝光。
　　
　　(二)加強規(guī)劃指導和實施管理
　　西部地區(qū)煤炭資源及煤電合理開發(fā)要依法科學合理劃定煤炭資源國家規(guī)劃礦區(qū)和對國民經(jīng)濟具有重要價值的礦區(qū)。嚴格按國家規(guī)劃有序開發(fā)。國家規(guī)劃礦區(qū)、對國民經(jīng)濟具有重要價值礦區(qū)的劃定。煤炭開發(fā)規(guī)劃和資源管理工作要相互銜接，緊密配合。編制煤炭生產(chǎn)開發(fā)規(guī)劃、礦區(qū)總體規(guī)劃時，必須征求同級資源主管部門的意見，并作為批準規(guī)劃的重要依據(jù)。資源主管部門在編制煤炭資源勘查規(guī)劃、礦業(yè)權(quán)設置方案時，必須征求同級規(guī)劃主管部門的意見，并作為批準煤炭資源勘查規(guī)劃和礦業(yè)權(quán)設置方案的重要依據(jù)。產(chǎn)煤地區(qū)地方各級人民政府要落實煤炭行業(yè)管理職能部門，并充實和加強煤炭管理力量，健全和完善管理制度，強化煤炭資源和生產(chǎn)開發(fā)管理。
　　西部地區(qū)煤炭資源及煤電合理開發(fā)要高度重視電網(wǎng)建設，加強和優(yōu)化電網(wǎng)規(guī)劃。保持電源與電網(wǎng)、輸電與配電的協(xié)調(diào)同步發(fā)展。加強區(qū)域網(wǎng)架、跨區(qū)輸電線路和西電東送輸電通道的建設，繼續(xù)推進西電東送、南北互濟，努力實現(xiàn)更大范圍的資源優(yōu)化配置，促進區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展。
　　
　　(三)積極發(fā)揮協(xié)會等中介機構(gòu)的作用
　　應積極發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的溝通、協(xié)商等中介組織作用。協(xié)調(diào)好煤炭、電力、運輸?shù)刃袠I(yè)之間以及與其他相關行業(yè)之間的利益關系，取得各方利益的均衡，爭取社會的理解和支持。煤炭、電力、運輸?shù)刃袠I(yè)協(xié)會要密切與政府相關業(yè)務主管部門的溝通、協(xié)調(diào)，打破行業(yè)壟斷，推進業(yè)務融通，開展調(diào)研工作，向政府反饋工程建設行業(yè)黨和政府方針、政策的執(zhí)行情況。反映煤炭、電力、運輸?shù)刃袠I(yè)在各個不同發(fā)展時期遇到的難點、熱點和焦點問題，代表行業(yè)向政府尋求政策支持，為政府決策提供參考依據(jù)。積極參與煤炭、電力、運輸?shù)刃袠I(yè)立法，提供法律咨詢，維護廣大會員企業(yè)合法權(quán)益。
　　
　　(四)強化技術和人才支撐
　　西部地區(qū)煤炭資源及煤電合理開發(fā)應提高煤礦裝備現(xiàn)代化、系統(tǒng)自動化、管理信息化水平，淘汰落后的技術裝備與工藝，推動煤炭工業(yè)科技進步。大力推進中小型煤礦機械化，加快培育和發(fā)展面向小型煤礦的綜合服務機構(gòu)，形成完善的技術服務體系。研究開發(fā)高科技的發(fā)電技術和超高壓輸變電技術。中央企業(yè)應向地方企業(yè)提供人才、技術等方面的大力支持，企業(yè)通過加強職業(yè)技術學校建設、改變用工制度、提高技術人員待遇等措施，盡快提升煤礦職工隊伍素質(zhì)。培養(yǎng)和吸引冶金、電力、化工、建材等專業(yè)技術人才，為發(fā)展火力發(fā)電、煤焦化工、建材等煤炭下游產(chǎn)業(yè)提供充足的人才儲備和技術支