關于建立森林生態效益補償機制的研究

　　森林生態系統對于維護全球生命支持系統具有不可替代的重要作用，森林生態系統的局部消失或退化將對水土流失加劇、生物多樣性降低、水源涵養能力下降、荒漠化擴展、二氧化碳濃度增高等產生不利影響。根據國家“十一五”規劃綱要中關于推進形成主體功能區的要求，要對我國不同類型的限制開發區域和禁止開發區域建立相應的補償機制，森林生態功能區是限制開發區域中的重要組成部分，維護和修復森林的生態功能，加快建立并不斷完善森林生態效益補償機制，對于貫徹落實科學發展觀和推進我國可持續發展具有重要意義。
　　
　　一、森林生態效益補償的內涵及其計算標準
　　
　　1992年，林業部門就會同相關部門，就建立森林生態效益補償基金問題，對國內9省（區、市）進行了深入調研。黨中央、國務院高度重視建立森林生態效益補償基金問題，并多次將其納入黨中央、國務院有關文件。1998年森林法修正案明確規定“國家設立森林生態效益補償基金，用于提供生態效益的防護林和特種用途林的森林資源、林木的營造、撫育、保護和管理”。至此，森林生態效益補償機制在法律上得到確認和保障，并相應建立了森林生態效益補償基金由國家財政預算直接撥款方式建立的資金渠道。中央森林生態效益補償基金制度的建立，結束了我國長期無償使用森林生態效益的歷史，開始進入了有償使用森林生態效益的新階段。但是，由于我國森林類型多樣，區域分布很不均衡，生態效益大小不一，對于有關森林生態效益補償中的“誰來補、補給誰、補多少、如何補”等問題，一直有不少爭議。因此，界定森林生態效益補償的內涵，明確補償標準的計算，是推進我國森林生態效益補償的基本前提。
　　（一）森林生態效益補償的內涵
　　1、狹義的森林生態效益補償
　　對于森林生態效益補償的狹義理解，主要是考慮有關森林營造方面的投入和管護成本，以及非生態用林轉變為生態用林后所喪失的應得收益。在市場經濟條件下，公益林生產經營者投入的成本，在提供生態服務時，不能通過商品交換取得相應報酬，在經營者與受益者、當代人與后代人之間形成不合理的經濟利益關系，為了扭轉這種不合理利益關系，需要對生態用林的營造、撫育、保護和管理付出給予一定補償，以及對由經濟用林轉為生態用林而喪失的經濟收益給予相應補償。這種理解基本與現行的公益林生態效益補償基金制度所涵蓋的內容相吻合。
　　2、廣義的森林生態效益補償
　　對于森林生態效益補償的廣義理解是將森林生態公共服務功能市場化，同時考慮到將非生態用林轉變為生態用林后所喪失的機會成本。廣義的補償內容除了包括狹義的補償內容外，還包括對生態公益林所提供生態服務的補償以及非生態用林轉變為生態用林后所喪失發展機會成本的補償。這種理解的補償在我國部分生態受益主體比較明確的少數流域正在進行試點探索。
　　森林生態效益補償的目的在于通過調整保護與利用森林生態功能的相關主體間的利益關系，促進我國的森林生態建設和保護。但是考慮我國當前的實際情況，森林生態效益補償的內容應在涵蓋狹義概念的基礎上，適當向廣義概念拓展。
　　（二）森林生態效益補償標準
　　在界定了森林生態效益補償內涵以后，就可以對森林生態效益補償標準進行計算。從理論層面來看，森林生態效益補償標準的計算要考慮以下幾個方面的因素：一是營造生態林地的直接投入，包括營造、撫育、管理和看護等方面的投入。二是用途轉變成本，即由非生態用林轉變為生態用林后所喪失的相關收益，包括前期的營造林投入以及應得的林產品收入。三是為了保護森林生態功能而放棄經濟發展的機會成本。由于生態效益保護的要求，當地必須放棄一些林業產業發展機會，從而影響當地經濟社會發展水平。四是森林生態系統服務功能的效益。根據生態系統服務功能理論，研究人員采用不同的指標及不同的計算方法，所計算的結果不一樣。根據相關文獻統計，生態系統服務功能的效益約為直接效益(木材價值)的8—20倍左右。在實踐層面，對于森林的營造管護投入和森林用途轉變成本的補償比較容易測算，而且與現行的公益林生態效益補償基金制度中的補償內容基本一致，是我國開展森林生態效益補償標準計算的基本內容。對于機會成本和生態服務市場化價值，由于很難進行定量測算，在森林生態效益補償標準計算過程中，可以采取市場談判等靈活措施進行處理，而很難根據其理論值進行計算。
　　
　　二、森林生態效益補償原則
　　
　　（一）循序漸進，突出重點
　　森林生態效益補償概念的提出，在我國僅僅只有10多年的歷史，學術機構、政府部門、社會民眾對此的認識也不一致，特別是對于補償的主體、補償的客體、補償的手段等關鍵問題，現在還沒有統一的認識。因此，構建我國森林生態效益補償機制，不可能一蹴而就，需要循序漸進地逐步推進。目前，要針對森林生態效益補償中的關鍵環節，抓緊解決其中的突出問題，比如森林生態效益補償資金渠道問題，要在穩定既有的森林生態效益補償基金基礎上，逐步擴大規模，并探索其他可行的多樣化資金渠道。
　　（二）先行試點，逐步推廣
　　國外一般采取生態付費的方式來解決生態投入與生態收益之間的關系，但是由于體制機制不同，國情相差很大，國外的經驗很難照搬照用，我國只能根據具體實際情況進行探索。我國森林類型多樣，地域分布不均，而且所在地經濟社會發展差異很大，全國很難建立一個統一的森林生態效益補償模式，而是要在一個基本森林生態效益補償模式指導下，根據各地的具體情況，建立適合當地實際的森林生態效益補償模式。這就要求在具備條件的地方積極開展森林生態效益補償試點，通過試點，發現問題，總結經驗，為在更大范圍內推進森林生態效益補償提供有益的借鑒。
　　（三）綜合配套，統籌兼顧
　　我國很多森林生態功能區往往也是經濟貧困落后地區，因此，國家的扶貧政策、生態移民政策、農村“一池三改”工程也與森林生態功能區具有比較密切的聯系。對于重點的森林生態功能區，如果能夠整合相關政策，則可以有效彌補當前森林生態效益補償標準偏低的問題，起到較好的綜合效果。可以按照“渠道不亂、用途不變、各司其職、各記其功”的原則，整合相關政策，集中向重點森林生態保護區傾斜，實現相關政策的綜合效果。
　　（四）完善立法，規范運作
　　我國森林生態效益補償機制，已經在1998年的森林法修正案中進行了明確規定，為森林生態效益補償基金制度提供了法律認可和保障。與此相關的，我國還有不少其他的相關法律法規，如《中華人民共和國森林法實施條例》、《退耕還林條例》、《中共中央國務院關于加快林業發展的決定》等，這些法律法規對于加強我國的森林保護工作起到了很大促進作用。隨著我國經濟的不斷發展和人們對森林生態功能認識的不斷加深，一些法律法規可以根據具體情況不斷完善，以適應新形勢下森林生態建設和保護的需要。比如，可以就森林生態效益補償基金的規模增長機制以及不同類型、不同層級森林生態效益補償模式做出更為詳盡的規定。通過完善相關的法律法規，規范推進我國森林生態效益補償機制建設。
　　
　　三、森林生態效益補償基本思路
　　
　　（一）建立分級分類補償機制
　　由于森林規模和地理區位不同，森林生態功能的重要意義也不一樣。國家應該根據森林生態功能的重要性，建立相應的分級分類補償機制。一是建立森林生態效益補償分級管理機制。對于那些具有全國意義而且跨省級行政區的重點生態公益用林，主要由中央財政進行相關補償，對于那些具有省級意義而且主要在省內行政區的生態公益用林，則主要由省級財政負責補償。二是建立森林生態效益補償分類管理機制。按照林區的生態區位、立地條件、林地生產力水平、林區的人口分布、林分質量和所發揮的生態效益狀況等因素，對應進行補償的公益林進行分類，確定切合實際的補償標準類型，避免一刀切。
　　
　　（二）完善森林生態效益補償基金
　　為了切實解決好生態公益林管護、撫育資金缺乏問題，并在一定程度上解決管護人員的經濟收益問題，1998年通過的《中華人民共和國森林法（修正）》規定，國家建立森林生態效益補償基金，用于提供生態效益的防護林和特種用途林的森林資源、林木的營造、撫育、保護和管理。隨后，在2000年發布的《森林法實施條例》中明確規定，防護林、特種用途林的經營者，有獲得森林生態效益補償的權力。2001年，財政部會同林業局下發《森林生態效益補助資金管理辦法（暫行）》。2004年，財政部又會同林業局印發了《中央森林生態效益補償基金管理辦法》，明確提出建立中央森林生態效益補償基金。森林生態效益補償基金的建立，對于推進我國的森林生態保護工作發揮了巨大作用，今后要根據具體情況，對生態公益林范圍認定、森林生態效益補償基金規模擴大、補償標準調整等進一步完善，以適應森林保護工作進展的實際需要。
　　（三）探索市場化運作方式
　　除了由國家設立森林生態效益補償基金對生態用林的營造和管護給予補償外，在受益主體相對比較明確的情況下，可以探索市場化的運作方式，制定由受益單位承擔相應補償的政策和辦法，建立多渠道籌集公益林補償資金的機制。通過對直接受益主體收取適當的費用，充實到相應的生態補償基金中，可以大大緩解當前生態建設資金匱乏問題。一是允許向森林生態效益的直接受益單位征收森林生態效益補償費，如從利用森林生態效益的水電、水利、旅游等直接受益行業的經營收入中安排一定資金用于公益林生態效益補償或提取一定的生態保護專項基金。二是探索建立江河下游對上游的生態公益林補償制度，處于下游的經濟發達地區通過轉移支付向流域源頭及上游地區的生態公益林建設支付生態效益補償金。通過市場化運作方式，拓展森林生態效益補償的資金渠道，真正形成多層次、多渠道的森林生態效益補償機制。
　　（四）扶持特色產業
　　森林生態效益補償作為促進森林生態建設和保護的重要手段，其最終目的是要實現人與自然的和諧發展，而達到這樣的目的，簡單的生態效益補償是很難達到的，也不利于調動森林生態功能區內居民的積極性。要在保護森林生態環境的同時，兼顧地方發展經濟的需要。在不妨害森林生態功能的前提下，積極利用當地獨特的自然資源優勢，大力開發鄉村觀光、森林之家、農家樂等生態旅游，開發林下經濟，實行林菌、林草、林藥、林牧結合，發展木本糧油、竹藤花卉、野生動植物繁育，妥善處理森林生態保護與經濟發展之間的關系。對于森林生態功能區內不妨礙其生態功能的產業，可以積極推行生態標記，享受財政和稅收優惠政策，提高其市場競爭力。同時，考慮到森林生態功能區內不適合大規模集聚產業和人口，可以探索在適宜發展產業的森林生態受益區設立“產業飛地”，森林生態功能區與受益區之間實行合理的稅收分成，促進生產要素的合理配置，平衡森林生態保護區與森林生態受益區之間的利益關系。
　　（作者單位：國家發展改革委國土開發與地區經濟研究所）