實施以工代賑　加快山區新農村建設

　　商洛市地處陜西秦嶺東段南麓，轄六縣一區，是全國集中連片的18個貧困地區之一。全市總人口243萬，其中農業人口205萬人。境內山大溝深，溝壑縱橫，土地貧乏，“九山半水半分田、信息閉塞交通難”，是商洛自然條件的真實寫照。2007年全市生產總值135.8億元，僅占全國、全省的0.06%和2.53%，農民人均純收入1850元，僅相當于全國、全省平均水平的44.7%、69.9%。多年來，商洛市委、市政府堅持以科學發展觀為指導，以扶貧開發建設社會主義新農村總攬農業農村工作全局，緊緊抓住國家實施西部大開發，積極落實國家以工代賑政策，爭取資金投入，加強項目建設，取得了顯著成效?！笆濉币詠?，累計投入7.2億元，其中以工代賑資金5.3億元，實施了基本農田、小型水利、人畜飲水、鄉村道路（便民橋）、山地開發、小流域治理、易地扶貧搬遷等為主要內容的農業和農村基礎設施建設，有效地改善了農業農村生產生活條件，增加了農民收入，為社會主義新農村建設奠定了堅實的基礎。
　　
　　一、以工代賑在新農村建設中發揮著重要作用
　　
　　以工代賑資金投向是貧困鄉村，建設內容主要是農村六小工程，深受廣大貧困鄉村群眾歡迎，在社會主義新農村建設中發揮了極其重要的作用。
　　一是強化了農業基礎地位。商洛是一個傳統的農業地區，農業基礎條件差?！笆濉币詠恚塾嬐度胍怨ごc資金1.2億元，實施中低產田改造7.6萬畝，擴大有效灌溉面積8.5萬畝，治理水土流失面積100多平方公里，加固堤防400多公里。有效地提高了農業綜合生產能力，項目區糧食畝產提高10公斤以上。
　　二是改善了貧困鄉村生產生活條件?！笆濉币詠?，累計投入以工代賑資金1.9億元，新建改建鄉村公路3050公里，大中橋梁168座，便民橋1375座，飲水工程230處，解決了40余萬群眾行路難、15.2萬人飲水難等問題。
　　三是從根本上解決了貧困人口脫貧問題。“十五”以來，累計投入以工代賑資金1.66億元，對高寒邊遠貧困山區8876戶38598人實施了易地扶貧搬遷，擺脫了水、電、路不通的惡劣環境，通過發展產業，實現了脫貧。
　　四是加快了農業產業結構調整。累計投入以工代賑資金6155萬元，實施山地優勢產業開發，建設板栗基地320萬畝，核桃基地200萬畝，中藥材種植100萬畝，發展畜牧小區150個，食用菌3010萬袋。通過規?；l展，產業化開發，加快了產業結構調整，拓寬了農民增收渠道。
　　五是使農民直接增加了收入?！笆濉币詠恚椖繀^農民群眾通過參與以工代賑工程直接獲得勞務報酬1億多元，使農民群眾直接得到實惠，增加了收入。
　　
　　二、實施以工代賑工程務必把握好幾個關鍵環節
　　
　　一是必須科學合理規劃項目?？茖W合理規劃項目必須堅持新農村建設的總體指導思想，堅持以工代賑資金投向，突出鄉村道路、人畜飲水、基本農田等群眾最關心、要求最迫切的項目，建立項目庫。必須遵循自然規律和科學規律，堤防、橋梁工程標準要高，線型要順，留足水路；易地扶貧搬遷安置點要適度規模，突出特色，既要節約土地，又要留足發展空間。群眾建房既要功能齊全，又不能超標準，增加群眾負擔。提倡在“三高三避”（高跟基、高水位、高地勢，避滑坡、避泥石流、避洪水）的原則下，依山、沿路、靠坡規劃建房。
　　二是必須嚴格項目實施規范管理。一要嚴格計劃管理。要堅持項目編報程序，項目原則從項目庫中選取，村、鄉、縣、市逐級上報省上審批，要按照項目管理權限做好項目可行性分析論證。堅持省管項目，嚴禁計劃調整。二要嚴格項目實施管理。要堅持項目建設基本程序和開工報告制度。項目開工必須落實項目實施方案，落實建設、施工及監理單位責任，落實資金籌措方案。對投資在30萬元以上的項目必須招投標，加強質量督促檢查，確保項目工程質量。三要嚴格資金管理。要嚴格實行以工代賑資金專戶儲存、專人管理、專帳核算，報帳制管理；嚴格按項目計劃、資金預算、工程進度撥付資金，嚴禁擠占、挪用、克扣資金和提取管理費問題發生。四要嚴格竣工驗收。項目竣工后，要根據權限，依據批復，及時組織相關部門專業技術人員，進行竣工驗收。五要嚴格檔案管理。要從項目報批、計劃下達、組織實施、竣工驗收等方面，分縣、鄉、村建立檔案，圖、表、卡、像等資料齊全，真實記錄、反映項目實施情況。
　　三是必須嚴格執行政策，兌付群眾勞務報酬。商洛在多年以工代賑工作實踐中，堅持按工程量與工日，參照當地群眾務工工資標準，計算勞務報酬，并造冊直接發放到投勞群眾手中。以工代賑易地扶貧搬遷建房補助資金，按照搬遷戶貧困程度，分開檔次，不搞一刀切，不搞平均分配。在勞務報酬兌付與建房補助資金確定發放過程中，實行張榜公示，陽光操作，接受社會監督。
　　以工代賑是一項政策性強、涉及面廣的社會系統工程，需要社會多方面的大力支持，商洛這幾年以工代賑工作取得的成效，與當地政府領導高度重視，與各相關部門的大力支持和配合，與廣大干部群眾的艱苦努力是分不開的。同時在工作過程中，市縣區發展改革部門堅持強化調研，創新方法，完善機制。從抓項目規范管理入手，建立了項目入庫評審機制，流程圖管理機制，資金撥付報帳機制，勞務報酬三個體現機制，抓點示范、激勵推動、市縣聯管、領導包抓等機制，實現了項目管理的規范化和科學化。
　　
　　三、問題與建議
　　
　　一是隨著國家國債資金的縮減，近兩年投入貧困地區以工代賑資金總體處于下降趨勢。建議國家加大中央預算內以工代賑資金規模，切實為改善中西部貧困地區農村基礎設施起到支撐和引導作用。
　　二是建議國家取消中西部以工代賑項目市縣資金配套。
　　三是近幾年尤其是去年以來，工程項目材料費、人工費等隨著市場物價普遍上漲。但以工代賑項目仍按2000年定額核定投資，加之地方配套難以落實，影響到項目工期和質量。建議國家提高以工代賑投資標準。
　　四是建議國家取消試點，將以工代賑作為推進扶貧開發、加快新農村建設的根本措施在中西部貧困地區大力推廣。
　　(作者單位：陜西省商洛市發展改革委）