新時期我國農業結構升級的挑戰與對策

　　改革開放以來，我國農業結構伴隨著農業發展發生了明顯的變化，實現了一定程度的優化升級。但是，目前的農業結構與現代農業要求相比，與發達國家相比，還存在相當大的差距。黨的十七大報告要求，加快轉變經濟增長方式，推動產業結構優化升級。農業結構升級是整個產業結構升級的重要組成部分。推進農業結構升級，既是產業結構升級的內在要求，也是實現從傳統農業向現代農業轉變的根本途徑。
　　
　　一、新時期我國農業結構升級的狀況
　　
　　2000年以來我國農業結構升級呈現出以下特點。
　　
　　(一)農業結構逐步優化
　　2006年，全國林、牧、漁業產值占農業總產值的比重為49.4％，比2000年提高了6.7個百分點，其中畜牧業的比重達到32.2％，比2000年提高了2.5個百分點，畜牧業在農林牧漁業中的主導地位進一步增強。2006年，糧食作物比重比1995年下降了5.3個百分點，比2000年下降了2.2個百分點。
　　
　　(二)農產品質量明顯提高
　　通過組織實施良種工程，開展農業標準化生產示范，著手建立農業標準體系、農產品質量安全認證體系、農產品質量檢驗檢測體系、動物防疫體系，農業優良品種更新換代明顯加快，農產品質量明顯提高。目前，全國主要農作物良種覆蓋率已達到95％。根據農業部2005年農產品質量安全例行監測結果，37城市蔬菜中農藥殘留監測全年平均合格率為94.3％，畜產品中“瘦肉精”污染監測全年平均合格率為97.2％，畜產品中磺胺類藥物殘留監測全年平均合格率為97.0％，水產品中氯霉素污染監測全年平均合格率為97.5％。
　　
　　(三)農業生產的區域布局更趨合理
　　隨著產業結構和布局調整的深入進行，區域優勢產業迅速發展，各具特色各顯優勢的農業產業帶逐步形成。在種植業方面，目前已經形成了長江中游、東北、東南和西南水稻主產區，冀魯豫、西北和長江中游小麥主產區，東北、冀魯豫、西北和西南玉米主產區，冀魯豫、西北和長江中下游棉花主產區，冀魯豫、長江流域和東北油料生產區，東北、東南和西南糖料生產區。在畜牧業方面，形成了長江中下游和華北、中南生豬主產區，中原和東北肉牛主產區，中原、內蒙古、西北、西南肉羊主產區，東部沿海肉禽主產區。
　　
　　(四)科技對農業增長的支撐能力不斷增強
　　目前，全國已擁有近10萬人的農業科研隊伍和上百萬人的農業技術推廣隊伍，以及一批農民技術員，初步形成多學科配套的農業科研體系和覆蓋全國的科技推廣體系，科技進步已經成為農業增長的主要動力。
　　
　　(五)農業物質投入和設施裝備水平不斷提高
　　在農業機械化方面，2005年末，我國農機總動力達到6.84億千瓦，平均每百畝耕地擁有的農機動力達到37千瓦，接近世界發達國家的水平。在農田水利化方面，目前全國有效灌溉面積達8.3億畝，占耕地總面積的46％。在農業化學化方面，2005年，我國化肥施用總量和畝均化肥用量分別比2000年增長3.1％和8.3％，化肥施用總量是美國的1倍多，畝均化肥用量是美國的5-6倍。
　　
　　(六)農業產業化經營快速推進
　　我國農業產業化經營經過十多年的快速發展，已達到一定規模和水平。目前，我國產業化經營正在實現以下五個轉變：即由量的擴張向質的提高轉變；由點狀發展向空間集聚轉變；由勞動密集型向勞動、技術和資金密集型并重轉變；由初級加工向精深加工轉變；由單一組織向多元化轉變。2006年，全國已經形成了數萬家規模不等的農業產業化龍頭企業，出現了一批“中國名牌產品”稱號，其中國家級重點龍頭企業580家、省級龍頭企業2000多家，中小型龍頭企業4萬多家。各類農業產業化經營組織發展到11.4萬個，帶動農戶8454萬戶，農業產業化經營率達1/3左右。在各類產業化組織與農戶的聯接方式中，合同、合作、股份合作三種較為穩定的利益聯結方式所占比例達到80％左右。
　　
　　二、目前農業結構存在的突出問題
　　
　　(一)農業機械化水平較低
　　雖然我國畝均耕地擁有的農機動力接近發達國家的水平，但由于我國戶均耕地規模小，耕作方式落后，加上農機服務的組織化、社會化程度低，使我國農業機械化水平遠低于發達國家。2005年，我國農業生產綜合機械化水平只有36.5％，相當一部分地區的農田作業仍以手工勞動和畜力耕作為主，生產效率低下。
　　
　　(二)水利設施建設不足
　　現有的農田水利工程相當一部分已超過規定使用年限，老化失修嚴重，設施不配套，效益衰減。我國水資源嚴重短缺，農業用水更是如此。但是，目前我國節水灌溉面積僅為2.7億畝，不足有效灌溉面積的1/3。全國機電排灌面積不足30％，農業灌溉用水平均利用系數只有0.45，遠低于發達國家0.7-0.8的水平。農業灌溉用水多數仍沿用傳統的土渠輸水、大水漫灌方式，灌溉水利用率低。
　　
　　(三)化肥有效利用率低
　　雖然我國化肥施用總量和畝均施用量均超過發達國家的水平，但由于化肥品種配置不合理，使用方法不當，有效利用率只有1/3。這些年農業部門正在推廣測土配方施肥，不僅可以節省投入量，還能提高產量，但是目前測土配方施肥的覆蓋面還比較有限。
　　
　　(四)農業科技轉化緩慢
　　前幾年，由于我國過度強調農技推廣的市場化，忽視了農業技術推廣機構的公益性職能，致使許多基層農業科技推廣機構“線斷、網破、人散”。在此情況下，縣、鄉兩級農技人員由1999年的125.7萬人，下降到2005年的92.7萬人。在基層農技推廣人員中，專業技術人員只占58％，每年參加短期培訓的人數只占13％。在多數地方，農技人員知識更新緩慢，推廣技能和綜合素質較低，妨礙了農業科技成果的推廣應用。目前，我國農業科技成果轉化率僅為30-40％，遠低于發達國家80％以上的水平，大部分成果支留在實驗室或試驗田里不能合理推廣利用。
　　
　　(五)農業生產的組織化程度較低
　　由于缺乏資金來源和適當的政策支持，我國農業合作經濟組織發育滯后，農業專業協會組織數量不足，經紀人隊伍也不發達，沒有起到連接農業生產和銷售之間的橋梁作用，不能有效地組織和引導農民從事農業生產，制約了生產組織化程度的提高，大多數農民仍然還要直接面對千變萬化的大市場。
　　
　　(六)農產品流通加工發展滯后
　　主要問題是：加工總量不足，企業規模小，自主創新能力較弱，精深加工程度低，從而導致農產品未能及時得到加工消化，地區性、結構性賣難問題時有發生，產品附加值不高，影響了農業的比較收益。
　　
　　三、新時期我國農業結構升級面臨的重大挑戰
　　
　　(一)農戶生產經營規模小而分散
　　我國農戶數量眾多，戶均耕地規模小。根據國土資源部公布的2006年度全國土地利用變更調查結果報告顯示，截至2006年底，全國耕地面積為18.27億畝，比上年度末凈減少460.2萬畝，人均僅有1.39畝，不到世界人均水平40％。戶均耕地規模為7.3畝，每戶的耕地又被分成若干的地塊，農業耕作呈現小、散、雜等特點。今后一個時期，即使農村勞動力轉移出一半，每戶農民經營規模擴大一倍，仍難以改變小規模經營的狀況。這就決定我國農業結構升級只能在小規模經營的約束下進行，從而增加了推進的難度。
　　
　　(二)高素質的農村青壯年大量外流
　　2005年，我國農村勞動力中中專以上文化程度的僅占3.4％，小學以下和文盲占34％。同時，農村外出勞動力以素質較高的年輕人為主，外出就業勞動力的平均年齡為30.8歲，比全部農村勞動力的平均年齡低9歲，使得從事農業的人口平均年齡老化，成為制約農業結構升級的關鍵因素之一。
　　
　　(三)財政對農業的支持保護能力不足
　　2006年，國家財政支農資金總量為3173億元，僅占全國財政總支出的7.85％。今后隨著國家總體經濟實力的增強和財政收入的增長，國家會加大對農業投入的支持力度，但由于我國農村人口眾多，地域廣闊，而且地區間發展嚴重不平衡，近期內難以做到像發達國家那樣對農業進行高投入、高補貼。加上我國農業投資歷史欠賬過多，農業基礎設施薄弱的狀況在短期內難以得到根本性的改觀，農業公共服務體系建設任重道遠。
　　
　　(四)市場體系不夠健全
　　一是農村市場缺乏合理規劃和指導，重復建設和市場缺失并存，市場管理落后，重收費、輕服務現象突出；二是農村流通經營業態及經營方式陳舊，農村市場實行連鎖經營的交易額占農村總交易額的比重不足10％，農村商品流通的信息化建設處于起步階段。三是市場經營主體規模小、實力弱，大量的農村市場主體是個體商戶、運銷大戶和經紀人，經營條件簡陋，經營方式落后，專業化素質低；農民流通合作經濟組織規模小、實力弱，市場覆蓋率低。四是法律法規和政策體系不健全，市場監管乏力，農村市場劣質商品流通、亂漲價、欺行霸市等問題比較突出，農民利益時常受到損害。
　　
　　四、推動農業結構升級的政策建議
　　
　　(一)建立和完善農業支持保護體系
　　加強政府對農業的支持和保護，是推進農業結構升級的重要動力和必要條件。要積極調整財政支出結構，較大幅度增加對農業的投入，形成總量增長、結構合理、重點突出、體系完善的高效的農業國內支持機制。
　　1、調整國民收入分配格局。不斷增加政府支農投入。要充分利用當前財政收入較快增長的有利時機，加大公共財政對“三農”的支持力度，擴大公共財政覆蓋農村的范圍，確實把國家基礎設施建設和社會事業發展的重點轉向農村，建立健全財政支農資金穩定增長機制。要確保當年財政支農投入的增量明顯高于上年；國家固定資產投資用于農村的增量要明顯高于上年，政府土地出讓收入用于農業建設的增量要高于上年。要積極調整耕地占用稅使用方向，新增收入主要用于“三農”。
　　2、突出重點，調整農業投入支持結構。加大基礎性、公益性農業科研投入，加強農田水利、農業綜合開發和農村基礎設施建設。繼續加大對糧食主產區的扶持力度和動植物防御體系建設投入力度，對重大動植物疫病實施免費強制免疫。大幅度增加中央和省級小型農田水利工程建設補助專項資金，以及對病險水庫除險加固資金的投入。
　　
　　(二)推動農業科技進步，強化科技對農業結構升級的引領作用
　　推動農業科技進步，是我國農業突破要資源和市場雙重約束，實現結構升級的必由之路。要加快科研創新體系建設，健全完善農業科研推廣體系，不斷提高科技對農業生產的貢獻率，把農業發展真正轉移到依靠科技進步和提高勞動者素質的軌道上來。
　　1、加強農業科研創新體系建設。以品種培育、栽培技術創新集成、農業技術成果轉化為主要內容，整合現有農業科研機構的科研資源，逐步建立布局合理、分工明確、運轉高效的農業科研科技創新體系。以品種創新為重點，進一步加強農林牧漁業大宗農林、畜牧和水產品的良種繁育中心建設，打造一批區域農業科研技術創新中心。盡快建立全國或區域性育種協作網，加強對品種選育工作的整體設計和宏觀指導，促進品種資源的共享，加速優良品種選育進程，提高育種效率。
　　2、加強農業科研攻關和技術引進。在國家科技攻關、863計劃中，應突出農業科研攻關重點，在基因資源保護和利用、農作物育種和栽培技術、耕地質量建設、生物災害防控等方面加強聯合攻關，爭取在今后五到十年內取得一批類似超級稻的新成果。加強與國際先進農業研究機構和著名農業試驗室的合作，引進國際先進技術，增強消化吸收和創新能力。
　　3、加快技術集成示范和推廣應用。加強各項技術的組裝集成、配套開發及其推廣應用，發揮技術合成的綜合效應。加快超級稻新品種選育，培育并形成一批超級稻主導品種，在全國較大面積大范圍推廣，帶動全國水稻單產水平明顯提高。以推廣主導品種、主推技術和實施主體培訓為重點，在農村選擇一批科技示范戶，著力提高科技示范戶的學習接受能力和輻射帶動能力，形成以戶帶戶、以戶帶村、以村帶鄉的農技推廣新機制。
　　
　　(三)提高農業物質投入和設施裝備水平，改善農業發展環境
　　1、大力發展節水技術和設施，提高水資源利用率。加強節水技術和設備的研究及推廣，爭取盡快取得突破。加快制定農業節水基本章程和相關技術操作規范，積極扶持和引導農民使用農業節水技術和設備。建立有效的利益激勵機制，推動政府、集體、企業和農戶共同參與農業節水建設的局面。
　　2、因地制宜，積極穩妥地推進農業機械化。改善農機裝備結構，提升農機裝備水平，探索具有我國特色的農業機械化發展道路；加快推進大田作物生產機械化進程，因地制宜地拓展農業機械化的作業和服務領域，推進農機服務市場化；針對南方丘陵地區農戶小規模經營的特點，積極研制符合各地實際的小型農機具，提高機械化作業水平。
　　3、積極推進農業信息化。加強農村信息基礎設施系統建設，采取計算機網絡、廣播電視網絡、無限移動網絡、衛星無線通信網絡和電話網絡多網合一、集成運行的方式，實現信息服務進村入戶；圍繞農業信息的獲取、處理、加工、利用、傳播等不同環節，健全農業信息收集和發布制度，確保信息資源數據的有效共享；依托現有的農村中介服務機構、專業合作組織、涉農企業，完善農村信息咨詢服務網絡，積極發展農村信息咨詢服務業。
　　
　　(四)創新產業組織形式，大力推進農業產業化經營
　　農業結構升級，必須把農村產業組織創新、農業產業化經營作為一項重要內容。要在穩定家庭承包經營基本制度的基礎上，積極發展農民合作經營組織，提高農業生產的組織化程度，推進產業化經營。
　　1、積極發展農村專業性合作經濟組織。一是加快相關立法，明確農民專業合作組織是農民所有，是由農民管理、為農民服務的特殊法人，明確其注冊登記機關及在審批、注冊、稅收等方面的相關優惠和支持措施；二是在不破壞公平競爭環境的前提下，通過稅收減免、貸款貼息、提供擔保資金等措施，對處于起步階段和功能升級階段的農業專業合作組織提供財政金融支持。三是引導和支持農民探索成立各類糧食互助合作經濟組織，發揮合作組織在糧食產前、產中、產后的服務功能，提高糧食產業的組織化程度和產業化水平，增強糧食生產農抵御市場風險的能力。
　　2、大力推進農業產業化經營。重點抓好四個方面的工作：一是規范訂單農業，建立監督檢查機制，提高訂單的履約率，切實保護農民和龍頭企業的利益；二是以產權制度改革為核心，有效整合資源，組建和培育農產品加工龍頭企業或企業集團，不斷把企業做大做強；三是建立合理的分配機制，處理好產業化經營中各方的利益關系，使農民由單純的原料提供者轉變為加工增值利益的分享者。
　　
　　(五)全面提高農業勞動者素質，培育現代農業經營者
　　農民是農業生產的主體，推進農業結構升級，最終要靠有文化、懂技術、會經營的新型農民。必須堅持以民為本，加強對農民的培訓，充分發揮農民在農業結構升級的積極作用。加大對農村教育的投入，積極發揮政府資金的引導作用，逐步建立政府扶助、面向市場、多元辦學的培訓機制，積極調動社會各方面力量，不斷擴大農村勞動力培訓規模，努力提高培訓質量，著力提高農民整體科技文化素質和自我發展能力。啟動實施“新型農民科技培訓工程”，培訓普及農業新技術，增強農民吸收和采用新技術的能力；繼續組織實施“農村實用人才培訓工程”，培養大批農村生產能手、能工巧匠和科技帶頭人。
　　
　　(本文為國家發展改革委宏觀經濟研究院科研課題“新階段我國農業結構升級研究”專題成果之一)
　　(作者單位：國家發展改革委產業所、南京農業大