建立有中國特色的政府采購法律和監管體系

　　近20年來，歐美國家出現了以強化公共服務為導向的公共改革浪潮，政府對經濟的干預程度日益加深，政府采購作為經濟調控和實現公共政府目標的一種手段，已幾乎延伸到所有公共部門。政府采購早已不再是簡單的財政收支問題，而更是政府手中一種極為重要的政策工具，它體現了政府全部的戰略意圖和政策優先方向，是保障政府實現其施政目標的利器，經濟社會生活中出現的一系列矛盾和沖突，如環境污染嚴重、官僚腐敗、地區發展不平衡等，都可以通過政府采購制度加以解決，在這種情況下，進一步改革和健全我國現有的政府采購制度，打破我國現有政府采購政策中，就招標而招標的條塊分割機械管理模式，利用我國政府采購制度起步較晚的后發優勢，借鑒國外政府采購制度中的一切有益因素，與我國的國情相結合并使之內化，建設具有中國特色的政府采購制度，理應成為我國政治經濟改革的一個方向和必由之路。
　　
　　一、進一步完善和調整《政府采購法》，理順《政府采購法》與《招標投標法》的關系，廓清人們對政府采購的模糊認識
　　
　　目前，我國政府采購實踐中遇到的一些困難以及存在的一些問題，究其原因，最根本的還是法律的困境，即是由現存的法律和制度框架導致的，因此，必須在法律的層面上進行改革。首先，《政府采購法》與《招標投標法》立法的目的、宗旨是一致的，但某些內容相互沖突。《政府采購法》規定，政府采購包括工程采購，但它同時又規定，政府采購工程進行招標投標的，適用《招標投標法》，因此，《政府采購法》的規定已無意義，因為不論是工程還是貨物、服務的政府采購，采購方式都以公開招標為主，均應適用《招標投標法》。《政府采購法》規定，各級人民政府財政部門是負責政府采購監督管理的部門，依法履行對政府采購活動的監督管理職責，《招標投標法》則另行規定了其它行政監督部門依法對招投標活動進行監管，而行政監督及有關部門的具體職權劃分，則由國務院有關文件來規范，國務院印發的國辦發[2000]34號文規定，發改委、商務、交通、水利等部門按行業劃分來管理所屬的招標工作。《政府采購法》實施兩年后頒布的《工程建設項目貨物招標投標辦法》，又明確了各級發改委、建設、交通、水利等部門仿照國務院和地方各級人民政府關于工程建設項目行政監督的職責分工，分別對工程建設項目中所包括的貨物招投標活動實施監督，依法查處貨物招標投標活動中的違法行為。由于這些法律與規定適用的對象不同，監督主體也不同，在涉及到項目的職權劃分，特別是監管責任的認定時，部門之間的沖突便增加起來，近年來發生的一些政府采購或招標投標案件也隨之因此大幅上升。
　　同時，《政府采購法》、《招標投標法》自身也都有諸多不完善的地方。以《政府采購法》為例，大的來講就有主體界定模糊，法律地位不完善，行政救濟途徑缺失，監督制度不完善等，具體技術性的缺失就更多，其中，最主要的是對政府采購范圍的規定，盡管其已厘定了適用范圍，但與世界其它國家和地區所確定的相比，顯得過于狹窄。如歐盟各國，只要涉及國家利益和社會公共利益，無論項目資金來源于財政預算還是私人投資，也不論是政府部門采購還是國家控股企業，抑或是私企采購，都必須實行政府采購，若以此為參照口徑，我國的政府采購應包括水利、交通、能源、通訊等公用事業部門的采購、國有企業的采購，以及機場、高速公路、鐵路、地鐵等市政工程-和環境治理工程等公共工程的采購都屬于政府采購的范疇。但目前《政府采購法》對于采購主體的規定無疑縮小了適用范圍，在我國與WTO成員國對等開放政府采購市場時便難以擴大國際貿易份額，增加我國供應商出口的機會，從而不利于經濟的發展。
　　因此，《政府采購法》現行第二條第二款應改為：“本法所稱政府采購，是指各級國家機關、事業單位和實行預算管理的團體組織和企業，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為，以及全部或部分使用國有資金，包括各級財政預算資金、納入財政預算管理的各級政府專項建設資金、國有企業事業單位自有資金的采購行為。”這樣，不僅可以與WTO《政府采購協議》的有關規定保持一致，也可使國有企事業單位的采購行為得到有效控制和監督，避免國有資產的流失。
　　從法制的視角看，解決當前問題的最好辦法是將《政府采購法》與《招標投標法》合并，重新立法。如在短期內不可能實現，則有必要統籌考慮兩法的實施細則的盡快出臺，在綜合技術層面、基本原則相協調的基礎上，完善相關內容，同時，要以兩法及實施細則為準繩，自上而下地清理與兩法相悖的地方法規和部門規章，刪除重復立法及下位法與上位法不一致甚至相沖突的條文規定，保障法律法規體系的協調統一。
　　
　　二、與時俱進，不斷進行制度創新，建設有中國特色的政府采購制度
　　
　　在全球貿易自由化、區域經濟一體化的大趨勢下，我國要充分利用政府采購這一政策工具，趨利避害、因勢利導，更好地規避經濟全球化帶來的風險，促進本國經濟發展，保障民族經濟，已是我國政府的當然選擇。在目前不可能針對《政府采購法》與《招標投標法》進行大動作立法活動的前提下，如何通過制度創新對現有政府采購、招投標制度進行改革，避免“政府權力部門化，部門權力利益化，部門利益個人化”，進一步提高行政效率，建設高效政府，促進國有資產的保值增值，保護社會公共利益、國家利益和經濟安全，社會穩定，構建和諧社會，為我國政府采購招標市場創造良好的發展環境是擺在各級政府面前的一項重要課題。
　　
　　(一)改革現行的政府采購監督管理體制，建立適合世界經濟一體化需要、符合我國國情的政府采購監管新體制
　　政府是最重要的公共權力載體，理應成為社會公共利益的代表和社會秩序的維護者，我國正在進行的新一輪行政管理體制改革，即是通過“大部制”來推進政府部門的轉變職能，理清關系、優化結構、提高效能，按照公共行政和統一市場的原則，準確定位政府組成部門的職能，對現有政府機構進行精簡、裁并和調整。
　　現行政府采購中存在的問題除法律法規原因外，最主要的就是實踐中對政府采購的多頭監管、政出多門，也就是現行監管與執法體制存在的職責分散及其所導致的與公共資源市場配置“權力利益化”。目前，可以借鑒以美國為代表的等國家的做法，對政府采購實行委員會制，即以財政、發改委、交通、水利、國資委及紀檢、監察等多個部門為成員組成委員會，制定政府采購的長期戰略規劃、政策以及統一領導和重大問題的決策，這是一個議事機構，負責重大決策及各相關部門在政策方面的協調；同時，打破部門限制、條塊分割和行業樊籬，取消各部門各行業現有的招標采購機構，建立一個統一管理政府采購各類招標工作的監督管理部門，負責建立由各行業專家組成的評標專家庫和招投標交易平臺，制定本行政轄區內年度政府采購計劃，進行招標項目的核準，網上專家抽取、中標公告發布、合同備案、招標代理機構活動，就招投標活動接受招投標人、代理機構及社會各界的質疑投訴，對政府采購的全過程，特別是開、評標過程，進行全程監督，與監察部門一道查處發現的違規違紀問題，從而把分散于其他政府部門的招標管理監督職能集于一身，對招標工作做到有目標、有規劃、有措施、有檢查、有總結。這一模式的優點在于能對招標工作集中、獨立管理，使這一部門專注于招標的管理，有利于打破部門限制、地區封鎖，以及克服因此而引發的利益紛爭，充分發揮招標在市場經濟發展中的作用，盡快培育我國的市場經濟因素，早日形成統一開放、競爭有序的招標大市場。這個部門應與項目和資金審批、備案分離，地位超脫且無任何利益訴求，它直接對各級人大負責，每年定期就國家投資項目及其它運用國有資金進行的政府采購中的招投標問題，如本行政轄區內的招標法中執行情況、公開招標率、節資情況等，與發改委、財政部門一樣定期或不定期地向本級人大報告，并接受審議。
　　
　　(二)按照國際慣例，政府采購的招標代理機構一般是不具有營利性的，如這些機構以營利為目的，為了生存和發展其必然會像前面所述的那樣對招標人言聽計從而造成種種問題
　　目前，我國政府采購總額的80％以上是由社會中介機構代理的，造成了串標、規避招標等種種弊端，因此，為解決目前這一困境，一是要提高招標代理機構的門檻，建立嚴格的市場進入和退出機制，不能“十來個人七八條槍”，租幾間房，招幾個人，安部電話就開張，同時要大力發展無自身利益訴求的國有事業單位作為招標代理機構，以此為主體進行政府采購的招標代理工作，招標代理費用采用收支兩條線的方式管理，同時為確保競爭的有效性，可在省一級、市一級可多設幾家國有招標代理機構，由監管部門根據制定的有關政策規定，對其業務能力、服務質量、工作水平等進行綜合評價，定期或不定期地對其績效進行評估，并在日常工作加強監管執法，對違規違法者訴諸黨紀政紀直至司法處理。
　　
　　(作者系河北省機械設備成套局、河北省機電設備招標局局長)
　　(本文為河北省社會科學發展研究課