積極穩妥推進排污權有償使用改革的思考與建議

　　一、排污權有償使用改革的基本做法
　　
　　浙江省嘉興市秀洲區自2002年推行工業排污權有償使用改革以來，經補充完善，目前初步形成了“總量控制、計數到廠、初次有償、交易增值分成”的基本模式。
　　（一）總量控制、計數到廠
　　秀洲區根據省和嘉興市下達的排污總量，綜合考慮逐年實行的減排任務和新建項目容量余地，確定工業排污總量。進一步測算區內主要排污企業的日排放量和年排放量數據，然后根據太湖流域工業企業排污流量的規定標準、新建和擴建企業的法定環境審批程序以及不同企業實際，分配給各企業初始排污數量。為有效控制企業排放數據，區環保部門在主要排污企業均安裝了進水和排水口測量表。2002年至2003年，區內53家主要排污企業均確定了排污數量，合計2.01萬噸，約占區內工業污水日排放總量的90%。
　　（二）初次有償、一次購買
　　秀洲區在充分征求各部門及居民代表意見的基礎上，最終確定以建造日處理一萬噸生活污水處理廠每噸廢水的一次性工程投資為基數，計算企業排污權購買價格。按當年計算方法，確定每噸污水排放權一次性購買價為300元，首付50%，3年內付清。參考工業廠房產權年限，確定排污權有效期限為50年。據調查，最多的一家企業按分配數量總計繳納87萬元。目前企業簽訂的排污權有償使用合同總額達606萬元。企業所繳納的排污權有償使用費全額上繳區財政，主要用于區內排污管網等設施建設。
　　（三）允許交易、增值分成
　　排污企業只有辦理排污權有償使用手續后，才能辦理法律所要求的環保審批手續，并取得排污許可證和排污產權證。取得排污產權證的排污企業，其擁有的排污總量指標可在區內進行合法轉讓。當地環保部門負責審批排污產權證。目前秀洲區允許企業之間自行協商排污權轉讓事宜，并由環保行政部門鑒證、過戶，排污權交易所產生的增值部分，30%上繳區政府，其余留給出讓排污權的企業。由于排污權的相對稀缺性，目前區內尚無一例排污權轉讓。企業也不支持排污權由政府回購的要求。
　　（四）措施有力、工作細致
　　區環保局牽頭，根據國家有關法律法規和行政規章的規定，參考國內部分流域實行排污權有償使用改革的做法，出臺了《秀洲區污染物排放總量控制和排污權有償使用管理試行辦法》。通過政府責任部門細致的動員、解釋工作，相關企業逐步轉變觀念，由不理解、不積極轉為擁護支持這項改革，并主動繳納費用，組織實施有利減排的技改項目，倍加珍惜來之不易的排污產權。
　　
　　二、主要成效
　　
　　一是促進減排。排污權有償使用改革，進一步增強了市場配置環境資源要素的約束力，強化了企業控制污水排放、加快治理污染源的自覺性，整體環境質量改觀。轄區內地表水水質不劣于上游來水，出境水質優于上游來水；主要河流水質基本穩定在Ⅳ—Ⅴ類，部分河流出現Ⅲ類水質。
　　二是優化產業結構。小規模針織、絲織和印染企業，由于粗放生產和實力相對較差，對建設廠內環保設施心有余而力不足，面臨被淘汰處境。上規模企業也意識到只有加快應用新技術、新設備，才能減少排放，獲得政府和社會支持，占據行業有利地位，減排壓力變為技改動力。2005年與2001年相比較，該區紡織印染業企業戶數減少了1/3，工業增加值增長了一倍多，對全區工業增加值的貢獻率保持在70%以上。2006年，紡織業謝絕了數個總投資在3000萬美元以上的有污染項目，轉而引進意大利等地擁有較優環保技術、設備的公司，提升了產業和產品檔次。實行排污權有償使用改革，還進一步約束了新投資者投資經營傳統紡織印染企業的需求，加快了低耗能、低污染行業成長。
　　三是強化環境綜合治理。行政手段、法律手段和市場手段的并用，大大強化了該區的環境綜合治理工作。區域排污總量控制約束日益強于資金等約束條件，資源配置必須向有利于產業結構優化、污染物減排、提升環境質量的行業傾斜。同時，排污權有償使用費較好補充了公共環保設施建設資金的不足。目前，全長100多公里、覆蓋全區542平方公里的截污管網基本建成，所有水污染企業達標進網的污水初級處理設施投入運行。全區總投資達32億元的30個主要生態性建設項目和生態區建設規劃逐步實施。
　　此外，排污權有償使用改革，還杜絕了相關行政審批中的不正之風，辦企業的不用跑指標了，需要指標的不用托關系了，有指標的按市場規則辦事了。
　　
　　三、需要深化研究的問題及相關建議
　　
　　作為一項重大創新之舉，秀洲區在推行工業排污權有償使用改革中，也出現值得重視的幾個問題。
　　一是工業排污權及收費尚缺少法律依據。國家和省均缺少保障環境資源產權化，工業排污權年限，排污權價格形成機制，收費標準以及由政府定價的專門法律和法規，從而加大了政府推行這項改革的行政成本。
　　二是工業排污總量及初始分配缺少基礎數據。排污權指標初始分配以即時測算相關企業日排放量、年排放量為主，尚未考慮過去3年間平均排放量以及新建企業的環保技術進步因素，政府分配的科學性不足，造成排放量越大獲得排放指標越多的現象，一定程度上影響了企業間的公平競爭。
　　三是工業排污權轉讓行為尚未規范。工業排污權目前在企業間自行協議轉讓，尚未公開交易，缺少第三方評估機制，缺乏排污權價格增長的綜合因素，制約排污權交易市場和交易機制的形成。地方政府對排污權交易的監管也僅限于鑒證、過戶和增值部分分成，政府監管機制單一。此外，因工業排污權指標初始分配結束，余量較少，新投資者想要建立較大規模的生產能力，獲取排污權指標難度較大。
　　為積極穩妥推進我省工業排污權市場化配置改革，提出以下幾點建議。
　　（一）科學安排區域排污總量控制和排污權初始分配
　　積極爭取國家環保權威部門的支持，加快吸收和應用國內外有關區域排污總量測算、動態控制的技術和管理經驗，引進必要設備，責成職能部門完善十一五期間全省、各市縣排污總量、工業廢水排放總量、工業COD排放量、跨境排污量等主要控制指標體系，并向社會公布。為體現有限環境資源許可利用的嚴肅性和相對稀缺性，工業排污權指標初始分配原則上實行有償辦法，可以實行政府主導下的競爭性定價。排污權指標初始分配必須建立在科學測算、留有建設容量和實現逐年減排目標的基礎上。
　　（二）建立健全排污權交易機制
　　工業排污權必須實行產權登記，在此基礎上實行轉讓和交易。積極鼓勵由企業間的協議轉讓轉為公開交易，以地方產權交易市場、公共資源交易中心為交易平臺，以契約為手段，建立第三方評估機制，健全必要的交易程序。排污權交易所形成的增值部分，由地方政府和出讓企業分成，具體比例由當地政府確定。環保行政部門負責規范和監管排污權交易行為，維護正常有序的市場秩序。
　　（三）有序推行排污權有償使用改革試點
　　由環保行政部門選擇工業企業較集中、工業污水排放較多、減排任務較重、環保行政力量較強的若干市、縣（市、區）以及開發區（園區），組織開展工業排污權有償使用改革試點。地方政府加強領導，抓住機遇，實施改革方案，及時研究解決試點中遇到的問題，總結和宣傳試點中的先進經驗，對試點經驗較優的企業、個人和政府部門給予表彰獎勵。
　　
　　附件：
　　排污權有償使用及排污權交易解析
　　排污權
　　排污權是指一定行政區域內排污單位依法獲得的二氧化硫、化學需氧量、氨氮等主要污染物的達到法定排放標準的排放權。
　　排污權有償使用
　　排污權有償使用是指政府在治理環境污染的過程中，運用價格等市場手段實現主要污染物排放總量控制的一種管理方法。排污單位獲得排污指標（配額）由無償轉為有償。
　　排污權有償使用發端于上世紀90年代的歐美等市場經濟發達國家。有關國家為最大限度地利用環境容量而又不影響所需的環境質量目標，將排污許可的初始分配，逐步采取由無償分配轉向拍賣和獎勵等有償使用措施，同時通過立法等手段，逐步建立排污許可的市場交易機制。從而使初始分配的排污指標成為可交易的商品，實現排污指標在市場上的正常流轉。
　　排污權交易
　　排污權交易是指依據區域環境容量和主要污染物總量控制目標，在保障環境質量達到功能區要求的前提下，依據一定的交易程序和規則而進行的主要污染物排放配額的買賣活動。
　　通常情況下，污染物排放總量達到政府規定限值要求的排污單位，均納入主要污染物排放權交易的框架，其所持有的主要污染物排放配額只能在規定的時間內使用。而且，進行主要污染物排放權交易，不免除排污單位的法定環境保護義務。排污單位在獲得排污權證的同時，必須依法辦理排污許可證。