關于完善突發性事件應對機制的思考

　　年初突發的雪災向我們提出一個明確警示：在現代社會中，必須建立起一種有效的應對突發性事件的機制。通過這次事件可以看出，盡管現有機制在組織和資源動員以及社會秩序的維持上仍具有明顯的優勢，但作為一種能夠有效應對現代社會突發性事件的機制，從總體上來說，仍然存在著許多不完善的地方。
　　
　　一、應將“機動而有效”作為建立我國突發性事件應對機制的基本原則
　　
　　風險社會中的突發性事件具有一些基本特征：一是突發性；二是多樣性；三是小概率；四是損失大；五是頻繁發生。應對突發性事件的基本困難與突發性事件的這些特點密切相關。由于突發性事件所造成的損失往往是巨大的，因此以必要的投入建立應對機制是必要的。但同時必須看到，在特定的區域內突發性事件發生的概率是比較小的，而且不同的突發性事件需要的應對措施可能完全不同，因此，大量投入建立的應急準備往往可能會造成人力物力的大量浪費。以這次雪災為例，南方高速公路缺少應對雪災的除雪設備是造成災情損失擴大的重要原因之一，但即便如此，我們也不可能不計成本地在南方高速公路上配置可能幾十年都不見得用得上的除雪設備。這里需要強調的是，面對危機，必須防止兩種可能的傾向。一是對危機估計不足，缺乏防范公共危機的意識，準備不足，反應遲緩，倉促上陣。二是對危機反應過度，缺乏科學的預警與判斷，不計成本地進行投入，造成國家和社會人力、物力和財力的巨大浪費。
　　因此，我國建立突發性事件應對機制的基本原則，應該是機動而有效。這個原則的基本要求是：（1）以相對小的投入建立規模較小但精干的突發性事件應對機構和為應付突發性事件而必需的資源準備（不僅僅是物質資源）。（2）機動性。由于突發性事件具有多樣性和小概率的特征，我們不可能對每一種可能發生的突發性事件都做好充分的準備，這種準備應當具有很強的機動性，即能夠應對多種不同特征的突發性事件。（3）保障基礎性的前提是基礎性、寬口徑及國家層面的協調。基礎性是指基礎性的機構、信息和物資準備；寬口徑是指，只要對這些準備進行必要的調整就能應對不同的突發性事件；國家層面協調是指，上述準備要更多地在國家層面上進行。因為我國幅員遼闊，地區之間差異性大，盡管特定的突發性事件是小概率的，但這么大的國家，各種突發性事件實際是經常發生的。這樣以國家層面為主建立突發性事件應急反應機制，可以更有效地使用資源。
　　
　　二、突發性事件應對機制的構成
　　
　　應對現代社會中的突發性事件，最關鍵的是要解決三個方面的問題，一是科學準確的預警，二是迅速的權威性決策，三是有效的執行。因此，突發性事件應對機制應當主要圍繞這三個環節來建立。
　　（一）預警系統
　　從這次雪災的經驗看，首先必須有一套完整可靠的預警系統。我國目前的突發性事件預警系統有幾個主要缺陷：一是負責和參與危機預警的機構多，但同質性強，信息單一；二是預警信息在很大程度上受部門利益的制約，反應遲緩，質量較低；三是預警往往僅從單個部門或專業的領域出發，缺少對危機所造成的整體危害和連帶危害的綜合分析和判斷，亦缺少專門負責進行這種綜合分析和判斷的權威機構。更重要的是，這些信息在上達的過程中，其中一些重要信息往往根據某些原則被過濾掉，結果是到達決策層的信息嚴重失真。
　　準確可靠的危機預警，必須滿足兩個條件：第一，必須具有超越性、綜合性、權威性，即必須超越局部部門利益和單一專業知識的立場，對危機的整體危害和連帶危害由權威機構做出綜合性判斷和合理預測。第二，必須建立在有差異性信息的基礎之上。這主要是指信息的提供應該是多渠道的，信息的內容應該是多角度的；應該允許基于不同角度和渠道信息基礎上得出的不同判斷；應該采取更嚴厲的法律手段和懲罰機制禁止信息的不當過濾。
　　為保證預警系統的超越性、綜合性、權威性，這種危機預警系統應由三個層次構成：執行專項業務的相關政府職能部門；具有專業知識的專家學者；實施專門調查或服務的民間機構。這些系統不僅要在總量和指標方面對公共危機加以分析和判斷，而且還應從社會結構的不同層面出發，分別考察公共危機對不同層面的人群所可能造成的不同影響。
　　（二）決策系統
　　建立相對穩定的國家公共危機管理決策系統，該系統由兩部分組成：
　　國家公共危機管理領導小組。該領導小組是權威性的公共危機管理機制的樞紐，由中央政府各核心和相關部門及軍隊主要負責人組成，主要任務是在不同危機處理方案中進行宏觀決策和指揮。
　　國家公共危機管理領導小組辦公室。該辦公室為國家公共危機管理的常設機構，其職能為：負責預警系統的運行及其成員的遴選；負責與危機管理有關的資源調查；負責危機管理的各項規則、規章和文件的制定；制定或提供危機應對預案；負責危機管理結束后的總體評估工作。
　　（三）執行系統
　　公共危機管理的成敗，取決于執行系統是否能夠迅速且有效地運轉。首先要保障國家公共危機管理領導小組及其辦公室具有高度的權威，可根據國家利益有效地進行資源調動和配置，政令暢通。同時在地方和基層政府設立相應的精干機構。
　　依據國內外以往的成功經驗，在處理公共危機，特別是抗災救災的過程中，軍事力量往往會發揮不可替代的作用。可考慮對部分部隊官兵進行專業技術培訓，提高他們處置各種危機的基本專業能力。甚至可以考慮在武警部隊中建設一支類似消防部隊的以應對突發性事件為主要職能的部隊，或是在現有消防部隊的基礎上擴大其規模和職能，以肩負起應對突發性事件的任務。
　　事實證明，除政府、軍隊和國有企事業單位組織外，在公共危機發生時，充分調動基層社會的各種力量，強化基層社會的自組織能力，發揮社區、居委會、非政府組織、志愿者等各種社會力量的作用，加強社區工作者和志愿者的危機管理培訓，培育具有危機管理專業素質的民間組織，同樣具有重要意義。
　　
　　三、公共危機管理機制得以機動、有效運行的條件
　　
　　一是公共危機管理成敗的根本，既在于非常規狀態下中央和各級政府和社會力量具有較高的應變和執行能力，更在于常規狀態下對公共危機的預研預判。因此，除國家公共危機管理領導小組辦公室外，國家應該擁有一支非專職、有專責、常運轉的危機研究和預警咨詢的專家隊伍。
　　二是需要特別強調的是，信息收集和溝通是預警和解決危機的最根本的前提條件。信息收集渠道應該多樣化，以有差異的信息渠道保證信息的真實可靠和及時；信息收集機構必須具有獨立采集、調用和上傳信息的權力；信息發布應真實、權威、及時、集中和透明，既保證決策的正確性，又可以讓廣大人民群眾了解到危機的狀況、事態的發展和處理進程；同時也必須進行合理有效的信息管制，統一認識、統一步調，消除因集體恐慌或錯誤信息帶來的衍生性危機。
　　三是常規性資源普查，是保證在危機突發時刻能夠迅速、有效地調動和配置資源的必要基礎，也是加強危機管理系統機動性的前提。
　　四是加強針對公共危機的法制和法規建設，充分運用法律手段來規范危機管理程序和行為。依據《中華人民共和國憲法》和《國家安全法》的基本準則，制定如《緊急狀態法》及《災難和緊急事件援助法案》等法律，制定如《國家應急反應計劃》及《公共危機管理條例》等法規，才能保障危機管理有法可依、有章可循。
　　五是將與公共危機有關的各種社會建設計劃，納入到社會主義和諧社會建設的目標中來，強化各城鄉社區、物業、非政府組織的管理和組織能力，強化管理人員、社會工作者、志愿者與突發事件有關的各種技能培訓，建立相互之間密切聯系和協作的社會網絡。
　　六是進一步推進公共危機教育，既要加強各級執行人員應對和處置危機的心理、知識和技能培訓，同時也要在廣大人民群眾中培育公共危機的防范意識，增強他們的自救和互助能力。
　　（作者單位：中國社科院科研局、清華大學社會學系、中國人民大學社會學系、中國社科院社會學研究所）