代建制改革必須堅持社會化方向

　　代建制是優化政府投資項目管理的重要舉措。按照2004年7月國務院《關于投資體制改革的決定》要求，近年來我國積極推進政府投資項目建設實施方式改革，對非經營性政府投資項目大力推進“代建制”，取得了明顯成效。
　　
　　一、代建制制度設計的初衷
　　
　　按照西方主流的福利經濟學觀點，政府提供的社會公共產品和服務不一定要由政府自己生產和供給，要盡可能發揮社會專業化資源的優勢，通過競爭委托生產，取得最佳效益。亞當·斯密在《國民財富的性質和原因的研究》中指出：由政府提供公共產品，其運作應盡量通過市場的方式加以解決。斯蒂格利茨在《政府為什么干預經濟》中指出：在公共產品供給方面，要區分“政府提供”和“政府生產”兩個概念，政府提供公共產品，可通過簽訂合同、經濟資助等手段和途徑，委托私人部門生產并提供。
　　代建制改革制度設計的初衷，正是為了解決政府權力與市場資本距離過近、政府投資項目預算軟約束的問題，而在政府和企業主體之間增加一個“市場”環節，讓企業進入公共產品的生產領域。也就是將政府投資項目由“政府生產”改為“政府提供”，政府只制定政府投資項目的生產和供應規則，提供資金支持和履行生產監督的職責，而政府投資項目的具體生產提供改由“市場”進行。代建制制度設計的目的是：利用企業產品供給的“經濟人”動力和市場競爭機制來提高公共產品供給的效率，從機制上解決政府投資領域中，因政府壟斷所致的公共產品供給效率低下、項目管理水平低下、投資浪費嚴重、公務人員腐敗頻發等問題。
　　代建制改革的核心是：打破傳統模式下“投資、建設、使用、管理”四位一體的局面，設計權責平衡的非經營性政府投資項目的激勵機制、投資約束機制和利益制衡機制，來規范政府投資項目管理，從制度上激勵代建主體有實現項目目標的積極性，和能夠誠實有效地按照政府批準概算與設計標準完成項目，進而提高政府投資的效率。代建制改革必須以市場為依托、以競爭為手段，通過公開競爭、市場力量在經濟運行和資源配置中起主導作用，來實現政府由封閉的內部管理轉向對市場經濟環境的宏觀管理，由政府投資項目的直接生產、提供者向促進者、合作者、管理者和監督者角色轉變。政府投資項目代建主體通過項目管理從政府獲得相應報酬也要承擔相應的項目風險。政府投資人通過支付相關費用把項目建設管理職責委托給代建主體行使，這也是以責任轉嫁的市場方式來提高政府投資項目的質量和效率。代建項目責任機制的真正落實，足以促使代建主體從維護自身利益、規避項目風險的利己心態出發增強對代建項目實施監管，最終實現政府、社會公共利益和代建主體利益的共贏。
　　
　　二、事業單位代建模式的制度缺陷
　　
　　眾所周知，政府投資項目最突出的表現為政府直接投資。當由政府出資和派遣人員、給予項目保障而組建公共部門（事業單位）統一履行代建職責時，無論是將現有政府相應職能部門重組，還是另外組建新的職能部門，不過僅僅是政府職能的內部轉移，這種管理模式除了以新的集中壟斷代替舊的分散壟斷外，與原有政府投資項目建設實施的組織管理體制基本沒有實質性區別。它既沒有解決我國政府行政權力結構中最根本的分權與制衡問題，又沒有發揮市場競爭優勝劣汰機制來優化配置資源的優勢。這樣的代建單位除扮演政府或政府部門代言人的作用外，往往不需、實際也不能承擔任何經濟與法律責任。項目建設即使沒有按照政府批準的概算和投資規模實施，出現任何不利的結果，最后仍然需要政府來承擔責任，即政府預算仍為軟約束。另外，由于集中代建的事業單位獨攬政府投資項目代建權，具有市場壟斷地位，權力過度集中且自由度較大，運行一旦缺乏規范、制約和透明度，必將加大公共產品供應成本和為權力“尋租”創造更好的條件。此外，政府集中代建事業單位會對決策時對本單位有利的項目拼命去游說和爭取，反之則消極對待、推諉拖延。這種做法將助長項目決策中的“局部利益至上”傾向，不利于提高政府投資項目前期決策工作的質量和科學性。
　　按照企業理論，如果擁有控制權的人無法真正承擔風險，那么它就不可能有積極性作出最好的決策。而合同從來都是不完備的，代理人也不是圣人，它也可能從本身利益出發，利用合同的不完備性“尋租”、“創租”，進而出現很多代理問題。實際上在上世紀六七十年代甚至八十年代初期，我國政府投資項目曾長期采用由政府行業主管部門指定建設單位統一建設，建成后移交生產單位管理使用的投資包干責任制型式。按照現在的理解，這種管理體制就是政府集中代建模式。實踐證明，隨著社會主義市場經濟體制不斷發展和人們思想觀念不斷變化，這種計劃經濟思路的工程組織實施模式的弊端越來越明顯，在政府投資規模一再突破的前提下，工程質量低劣，建設工期拖延，財政供養人員編制嚴重膨脹，工程投產后尾工量大、帶病運行工程多的現象十分普遍。
　　政府事業單位集中代建模式的弊端還可以用“X低效率”理論來解釋。根據哈維·萊本斯坦的“X低效率理論”，一個組織機構的效率很大程度上取決于該組織經濟活動的外部環境，如果外部環境對該組織機構沒有什么競爭壓力，那么該組織機構中各層次的成員就會暴露出人的惰性，久而久之，惰性便成為慣性，就會在組織機構內部產生X低效率。X低效率的可能后果是：政府集中代建單位不僅對政府的依97d1d639eb61a0e20f37265a4e0a9a740841b3de3479b580e0a7944af1856879賴性強，且普遍存在服務意識差，官僚習氣重，結構性低效能和局部利益至上等現象。由于不存在外部競爭壓力，組織機構內部也就沒有追求成本極小化的刺激，這必將導致機構臃腫、人浮于事、工作效率低等現象，抑制自我約束和提高生產經營效率的動力。
　　不可否認，政府集中代建模式在創業初期確能發揮一些積極作用。但由于這是一種管理經費統一由財政供給的非贏利性活動，基本無有效的制約和激勵機制。在市場經濟條件下，如果一個單位僅有提高工程質量和政府投資效益的責任壓力，而沒有相應的激勵機制或動力來源，是不切實際的。政府集中代建單位的人員整體素質、能力水平、專業結構配備與用工和考核制度、管理約束機制靈活的社會化代建公司無法比擬。我們應該知道，吃“財政飯”的事業單位不等于不吃“其它飯”，謀取“額外利益”的風險無論公司代建模式還是事業單位代建模式都同樣存在。
　　
　　三、公司代建模式爭論的詮釋
　　
　　從短期看，在當前招投標市場尚不規范，項目代建市場發育還不完善，各類代建企業發展還不平衡，水平高專業性強的代建主體少，代建市場競爭的公平性、充分性和有序性還存在較大差距的條件下，作為一種過渡形式，成立事業單位統一代建非經營性政府投資項目，對推動代建制的發展還是有益的。然而從長遠角度看，單純靠行政委托方式選擇代建單位，容易走上“政企不分”的老路，不利于代建制的推廣和健康發展。因此，我們應該進一步統一思想，提高認識，按照正確的思路，從完善制度、培育市場、改進實施、強化監管、穩步推廣等方面，來積極推動代建制的改革和發展。
　　正如有的學者指出的那樣，公司代建模式確實存在企業為追求利潤最大化，而對項目謀取“額外利益”和片面降低建設成本的管理傾向。通過分析我們知道，由于預算軟約束、缺乏分權制衡和優勝劣汰機制，事業單位代建模式在機制上就沒有解決政府投資項目管理者的權力尋租和謀取“額外利益”的條件。而公司代建模式，只要政府投資人貫徹分權制衡原則，直接選擇獨立于代建企業之外的“平行”的監理單位，來對政府的投資決策、項目設計、招標進行全過程監督，和對代建企業的項目管理進行全過程監理并及時進行數據收集和反饋，就能有效制約代建企業權力和自由度過大的問題。
　　
　　有學者指出，政府行政主管部門直接與代建公司簽訂民事委托代建合同，增加政府行政部門的民事法律糾紛風險。應該說該問題在所有政府采購的貨物、工程和服務合同中均客觀存在。政府投資代建項目的委托人是政府，自然必須由政府出面與代建人簽訂民事代建委托合同，這沒有什么疑義。當然，從盡量減少民事合同糾紛的角度出發，政府投資人確應考慮優化公司代建模式的治理體制設計。建議政府投資人設立具有獨立法人資格的非盈利性代表機構或授權機構，來代表政府承擔招標選擇代建單位、簽訂代建合同及開展代建項目協調管理等事務性工作。該機構從事政府投資項目代建合同簽訂等代建項目實施的具體事務性管理工作，但不直接從事政府投資項目“生產”，僅屬政府行政管理職能的延伸。代建制改革的目標導向是市場有效競爭，無論代建合同簽訂是否通過政府授權機構進行，非經營性政府投資項目代建制實施均需通過市場競爭選擇相應的專業化、社會化的項目管理公司來承擔。
　　有學者對公司代建模式下項目代建公司獲得合理預期回報難以釋懷。實際上代建管理費占項目總投資的比例很小，考慮到代建單位風險承擔、開具保函所發生的費用和有關稅費等情況，代建管理費確應在建設單位管理費的基礎上適當提高。但表面上增加一小點代建管理費，與機制體制更優從而節約的一大筆投資相比甚是微乎其微。至于有些學者提出的代建公司具有通過片面降低建設標準和裝修標準來“控制投資”的管理傾向，我想這除了說明政府對前期工作管理粗放、政府有關部門對項目實施的監管職能履行不到位外，只能表明公司代建模式在機制上有極其巨大的積極主動地控制投資的優越性。從長遠的觀點看，公司競爭代建模式是從利益制衡機制上盡量減少使用單位干預、避免政府投資“三超”的最好選擇，也是實踐證明的最優模式。
　　代建制的風險主要表現在投資估算不準確、施工圖設計深度不夠、招標文件和合同條款不完備、代建單位業務水平低等方面，與代建模式無關。換言之，制度的、技術的、自然的風險，無論是公司代建模式還是事業單位代建模式都客觀存在。代建制的風險需要政府有關職能部門盡可能地認識并完善相關制度，和加強對代建公司的監督與項目實施過程的監管。從目前各地的實踐情況看，代建制改革已經從試點階段轉入局部開放階段。在這個階段，政府可有針對性地選擇一定數量信譽好、有實力、專業性強、管理水平高的項目管理企業，進入政府投資代建制項目的選擇范圍，并在此范圍內通過招標等方式選擇代建公司。這由當前代建市場發展現狀決定，有利于對項目代建過程的有效監管，也是短期內降低代建項目風險的客觀需要。待市場發育條件具備，代建制改革必將步入全面開放階段，即全面公開招標選擇代建單位，實現項目代建的完全社會化、市場化，這是代建制改革發展的正確方向。
　　（作者單位：國家發展改革委重大項目稽察辦、國家信息中心）