采取有效財政支農措施擴大糧油生產

　　自2006年8月份以來，我國食品價格持續上漲，帶動了居民消費價格的不斷攀升。2007年居民消費價格上漲4.8%，其中食品消費價格的拉動率為4%。糧油價格在農產品總體價格水平中具有決定性基礎作用。為了防止農產品價格進一步明顯大幅度上漲，采取有效財政支農政策對穩定糧油市場和實現國家宏觀調控目標具有重要意義。
　　
　　一、更加顯著地加大糧油生產補貼力度
　　
　　（一）本輪農產品及其食品價格上漲主要為周期性上漲
　　將2007年城鄉居民食品消費價格的波動分解成長期走勢以及周期性和非常規性波動，設立模型后運行結果表明，2007年食品消費價格的上漲性波動最主要歸為周期性波動，長期趨勢不明顯，非常規性波動的比重并不高。將12.3%的城鄉居民食品消費價格上漲率進行分解，周期性波動可以解釋約10.6個百分點，長期趨勢可以解釋約1個百分點，分別占全年食品消費價格上漲率的86.1%和8.4%。食品消費價格漲幅中不可解釋部分只有0.7個百分點，大約占全部漲幅的5.5%。因此，只要政策措施得當，就一定能夠將食品消費價格的上漲幅度控制在居民承受能力之內。
　　2007年生豬價格，及其所引起的畜禽產品價格的漲幅最大。第三季度生豬出售價格同比上漲64.5%，全年肉禽及其制品消費價格較上年同期上漲31.7%。受生豬生產周期性波動處于谷底影響，又遭受較重的藍耳病等疫情的意外沖擊，全年豬肉產量比2006年下降9.1%。油料生產和市場價格波動與生豬相類似，區別僅僅在于波動幅度沒有生豬顯著。
　　根據食品及其農產品價格周期性波動的規律，通過模型模擬，2008年農產品價格雖然仍可能保持上漲勢頭，但通過激勵生產，擴大供給，控制非常規性波動，實現漲幅遞減完全是可能的。
　　解決農產品及其食品周期性上漲的根本性措施是盡快增加農產品有效供給。考慮到糧油價格在農產品價格中的特殊作用，努力擴大糧油生產是實現今年宏觀調控目標的重要途徑之一。
　　（二）立足于擴大國內生產增加有效供給
　　2008年世界糧食產不足需。據美國農業部2008年1月份預測，2008年度世界糧食總產量約20.75億噸，較上年度增長4.18%。盡管世界糧食明顯增產，但估計2008年度世界糧食消耗總量將達到21.03億噸，世界糧食耗用量超過產量2733萬噸，世界糧食庫存水平進一步下降，估計期末庫存占當年度糧食總用量的14.70%，創歷史新低。
　　受農產品需求強勁增長影響，國際農產品價格持續上漲。據糧農組織2007年11月發布的《糧食展望》，國際農產品價格自2006年明顯上漲以來，2007年上漲幅度更大，為歷史上所罕見。糧農組織監測的農產品價格于2007年9月份較上年同期上漲37%，其中糧油和牛奶價格上漲幅度最大。
　　由于全球糧油供求關系將持續存在及其對整個農產品供應鏈的連鎖反應，國際農產品市場價格將持續保持較高水平。一些權威機構的預測，這輪農產品價格上漲要到2010年才會逐步穩定，甚至還有預測未來10年國際農產品價格都將保持上漲勢頭。
　　（三）糧食生產補貼政策有助于擴大播種面積
　　各類糧油生產領域內的財政性補貼有助于激勵生產，增加有效供給。研究表明，糧食生產每畝補貼性收入增加1元，全國新增糧食播種面積大約為99.23萬畝。2006年，糧食每畝補貼性收入為16.58元，較上年增加6.74元，因此全國新增的糧食播種面積估計為668.78萬畝，對2006年新增1816萬畝糧食播種面積的貢獻率約為36.83%。可見，直接向糧食生產者發放補貼，是保護和調動糧食生產積極性的有效政策工具之一。
　　考慮到我國宏觀調控的需要，以及糧食補貼政策的邊際效率可能遞減，建議2008年應顯著地增加糧油生產領域內的政策性補貼水平，實現糧油總產量雙雙創歷史記錄。
　　
　　二、更加注重通過財政手段保護耕地
　　
　　（一）我國耕地缺口相當大
　　近年來，受生態退耕和城鎮建設等占用耕地影響，我國耕地面積總體上趨于減少。2006年，全國耕地面積較上年凈減少460.2萬畝，耕地存量18.27億畝，離18億畝的紅線越來越近。2007年耕地繼續減少。耕地面積減少，使耕地密集型農產品，主要是糧食和油料等在用地上的矛盾更加突出。大量進口這類農產品成為這幾年解決國內缺口的重要途徑之一。
　　根據近年來我國進出口的主要耕地密集型農產品粗略計算，2006年我國出口農產品折算成的播種面積為1282.5萬畝，我國進口主要農產品折算成的農作物播種面積為29835.0萬畝。這樣，我國可能使用的國外耕地的凈播種面積估計為28552.5萬畝。
　　此外，2006年我國還凈進口了豆油142萬噸。按照大豆出油率15%折算，折合為進口947萬噸大豆，等于國外又為我國提供播種面積8131.5萬畝。同時考慮到上述谷物、大豆、豆油以及棉花和蔬菜的進出口情況，總計國外為我國提供農作物凈播種面積約為3.7億畝。
　　2006年，我國農作物總播種面積為23.6億畝，國外提供的農作物播種面積占國內面積的15.6%。這部分播種面積按復種指數1.29計算，折合耕地2.8億畝。
　　如果按照耕地資源來計算，凈進口的部分主要農產品所可能使用的耕地資源已經占到國內這部分農產品國內用量所需要的全部耕地資源的13.5%。這意味著我國已經成為農產品需求存在明顯缺口的國家，主要耕地密集型農產品的國內自給率下降到86.5%以下。
　　需要補充說明的，上述計算中尚未包括畜產品凈進口和食糖等凈進口所可能帶來的耕地使用。第一，2006年我國食糖出口15.4萬噸，食糖進口137.4萬噸，食糖凈進口122萬噸，食糖等凈進口所使用的國外農作物播種面積沒有計算在內。第二，2006年我國進口食用植物油671萬噸，其他植物油55萬噸，這其中僅僅考慮了154萬噸的豆油進口。因此，從土地資源的角度來計算國內農產品供求平衡點，我們認為滿足當前國內農產品需求至少需要耕地21億畝。
　　（二）糧油爭地矛盾突出
　　2004—2007年糧油播種面積呈現出此長彼消格局。糧食播種面積連續4年增加，合計增加10168.5萬畝，而油料面積連續4年減少，合計減少2781萬畝。這意味著過去糧食生產擴大是以油料生產縮小為代價而實現的。
　　耕地面積有限，2008年實現糧食和油料播種面積同時擴大，難度相當大。觀察1991年到2006年，其中只有1995年和1998年2年這2種作物播種面積出現同時擴大。
　　（三）運用財政手段保護耕地可能更加有效
　　用最嚴格的手段保住18億畝耕地已經成為國家的一項重要政策。在政策措施選擇上，除了采取法律和行政手段外，還應進一步完善財政政策，調動地方政府和農民保護耕地的積極性，特別要解決中央政府和地方政府在控制耕地非農占用目標上存在的沖突。一方面，中央應集中更大份額的土地出讓收入，通過經濟手段扼制耕地減少勢頭；另一方面，中央轉移支付規模的確定和農民補貼的發放應盡可能與耕地直接掛鉤，讓耕地保護好的地方多得經濟利益。而且，還可以仿照獎勵糧食大縣和生豬大縣的做法，對耕地保護好的縣（市）進行獎勵。
　　一些地方實際調查表明，只要讓地方政府從保護耕地和發展糧油生產中得到經濟利益，對擴大糧油生產極其有效。煙葉生產的經驗和糧食大縣獎勵政策的有效性都是有力的證明。
　　
　　
　　三、完善農業補貼政策要堅持細化專項原則
　　
　　如何完善我國農業補貼政策，不僅僅是一個國民收入再分配的問題，而且也是一個怎樣發揮政策工具解決我國“三農”問題面臨的選擇。就我國農業來說，發展面臨的資源約束，尤其是耕地資源等自然資源約束只會越來越緊。食物安全，核心是糧食安全，始終是國家安全的最重要組織部分。確保糧食安全的根本手段是提高糧食生產的比較效益。
　　我國實施的農業補貼政策盡管堅持綜合補貼和專項補貼相結合的原則，但是基本上都屬于與特定農業發展目標相關聯的補貼。盡管這一制度與世貿組織提倡的農業補貼制度改革方向不一致，但它比較符合我國國情。未來我國農業補貼政策選擇應進一步細化農業生產應實現的核心目標，區別不同的農產品和不同性質的難題，實施更加具體的項目補貼，提高補貼政策的針對性，促進農業發展多目標的實現。
　　考慮到我國農戶面臨耕地強約束，糧食比較效益偏低，同時國家對糧農的補貼力度畢竟有限。糧食補貼盡管有助于刺激糧食生產，但不至于導致糧食市場的嚴重過剩。我國實施的農業補貼政策首要目標是協調好提高糧食安全保障性和增加生產者收入雙重目標。因此，與糧食生產關聯性弱的綜合性補貼不應成為我國農業補貼政策調整的方向。盡管我國以不同地區區別不同糧食品種給予不同的補貼水平，會增加政策操作難度和成本，但是，只有這樣，才會確保糧食補貼政策的有效性。
　　（一）強化農業科技基本支撐
　　在我國農業資源約束日益加劇的情況下，只有不斷提高農業科技進步，才能夠從根本上保障糧油的有效供給，增加糧油生產的比較效益。長期以來，我國糧食生產使用耕地面積總體上不斷減少情況下，實現糧食增產靠的就是糧食技術創新。只有發揮好農業科技的基本支撐作用，通過推廣節本增效技術，提高農業投入品利用效率，降低農業生產成本，實現農業增產增效，促進農民收入快速增長。與發達國家相比，我國農業科技貢獻率還相對較低，農業科技成果轉化和推廣應用水平還不高，農業科技進步在農業發展和農民增收中發揮作用的潛力還很大。要根據農業生產需要進一步明確農業科技進步的主攻方向，加強農業科技創新與推廣應用。重點建設現代農業技術體系，著力提高糧油單產水平和質量，推廣農業節水技術。加強基層農業技術推廣體系建設，積極探索農業科技成果進村入戶的有效機制和辦法。
　　（二）進一步強化糧食直補政策
　　2008年糧食生產形勢相對更加嚴峻。近年來糧食播種面積增加而油料面積減少的一個重要原因是糧油比價有利于糧食。2004—2006年油料與糧食銷售價格之比普遍【下轉第30頁】【上接第27頁】低于2002年和2003年。但是，2007年糧油比價已經明顯發生變化，油料生產價格較上年上漲33.4%，而糧食只上漲了10.3%。這種比價的變化對油料生產擴大相對有利，估計2008年油料播種面積擴大。這可能會擠出一定的糧食播種面積。
　　自2004年開始普遍實施的糧食直接補貼，中央分配的資金主要根據是種糧面積。從我國糧食安全的保障能力來看，糧食種植面積固然是最重要的，但是糧食商品量高低和品質好壞對糧食供求區域平衡和品種平衡等存在著越來越顯著的影響。因此，國家在完善糧食直補政策過程中對于新增資金分配，應盡可能地考慮糧食的商品率和優質率等因素。
　　（三）提高農戶購買農業生產資料的補貼水平
　　2007年農業生產資料價格加速上漲，農業生產資料價格上漲幅度逐月遞增，1月份農業生產資料價格同比上漲3.9%，而到了12月份同比上漲幅度已經超過12%。農業生產資料價格上漲，農業生產成本增加。石油價格高位運行，與此相關的農業生產資料價格上漲壓力越來越大。同時，我國一些農產品價格已經上漲到相對較高價位，農民具有擴大農業生產的愿望，對農業生產資料需求強勁。據黑龍江調查總隊的計算，2007年水稻、小麥、玉米和大豆四種作物每畝物質費用188.2元，較上年增長20.4%。水稻和小麥銷售價格上漲幅度明顯低于成本的增加，經濟效益明顯下滑。只有玉米和大豆價格上漲幅度相對較大，比較效益相對增加。
　　研究表明我國糧食單產水平的提高，越來越依賴現代物質的投入。農業生產資料價格上漲幅度過大，會增加物質投入費用，加大糧食生產風險，挫傷農民增加投入的積極性，進一步地還會導致糧油價格和農業生產資料價格輪番上漲。除了調控農業生產資料價格上漲，政策上還應更加顯著地增加糧油等物質投入的補貼水平。
　　（作者單位：中國社科院農村發展研究所）