以地方計劃為主的計劃體制的利與弊

　　我國現(xiàn)行的計劃體制，按大的來說，是兩級體制：全國性的發(fā)展戰(zhàn)略、生產(chǎn)力布局、產(chǎn)業(yè)政策、技術(shù)政策、分配政策、經(jīng)濟(jì)的總量平衡和結(jié)構(gòu)調(diào)整，由中央計劃確定；在全國計劃的指導(dǎo)下，各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)活動，由省、自治區(qū)、直轄市進(jìn)行全面規(guī)劃和組織管理。
　　全國性的計劃，由國家發(fā)改委制定，由國務(wù)院提出，經(jīng)全國人民代表大會討論通過。各省、區(qū)、市的計劃，由省、區(qū)、市發(fā)改委制定，由省、區(qū)、市政府提出，經(jīng)省、區(qū)、市人民代表大會通過。都有法律作為依據(jù)。
　　但是，中央制定的方針政策可以下達(dá)到地方，當(dāng)然許多還要經(jīng)過地方轉(zhuǎn)發(fā)，而中央制定的經(jīng)濟(jì)總量計劃和結(jié)構(gòu)調(diào)整計劃并不下達(dá)也無法下達(dá)。各省區(qū)市制定的經(jīng)濟(jì)總量計劃和結(jié)構(gòu)調(diào)整計劃不需報中央核準(zhǔn)，地方執(zhí)行的是本地區(qū)制定的經(jīng)濟(jì)總量計劃和結(jié)構(gòu)調(diào)整計劃。
　　經(jīng)濟(jì)總量計劃和結(jié)構(gòu)調(diào)整計劃是整個國民經(jīng)濟(jì)計劃的最重要指標(biāo)和整個國民經(jīng)濟(jì)活動的總量體現(xiàn)。它決定能源消費(fèi)總量、固定資產(chǎn)投資總量、貸款總量和進(jìn)出口總量的多少，決定一、二、三產(chǎn)業(yè)在GDP總值中的構(gòu)成，決定投資消費(fèi)關(guān)系是否協(xié)調(diào)。由于中央的計劃并不下達(dá)，地方執(zhí)行的是地方自己制定的計劃，這就決定了現(xiàn)行的兩級計劃，是以地方計劃為主的，中央的總量計劃只具有象征性的意義。而中央的宏觀調(diào)控，并不以中央計劃中的經(jīng)濟(jì)總量為坐標(biāo)，從而更使中央的預(yù)期目標(biāo)讓位于地方。
　　下面是這幾年中央與地方經(jīng)濟(jì)總量計劃的差異：
　　2006年3月，全國人民代表大會通過的“十一五”規(guī)劃綱要，規(guī)定全國GDP的預(yù)期目標(biāo)為7.5%。而各省區(qū)市人民代表大會通過的當(dāng)?shù)氐摹笆晃濉币?guī)劃綱要，GDP的預(yù)期目標(biāo)多在10%以上。在2007年或2008年政府換屆中，有的地區(qū)又調(diào)高了“十一五”的規(guī)劃目標(biāo)。
　　2006、2007年的年度計劃指標(biāo)，全國人民代表大會通過的計劃，GDP的增長預(yù)期目標(biāo)都是8%左右，而各省區(qū)市人民代表大會通過的計劃，GDP的增長目標(biāo)大多在10%以上。執(zhí)行的結(jié)果，地區(qū)的GDP增長計劃都實現(xiàn)了，全國統(tǒng)計，2006年為11.1%，2007年為11.4%，而全國的GDP增長預(yù)期落空了。
　　2008年，由于地方政府換屆時間提前，省區(qū)市人民代表大會在2月以前都通過了本地區(qū)的2008年計劃，GDP增長預(yù)期除了北京、廣東為9%以外，都在10%以上。而3月份全國人民代表大會通過的2008年計劃，GDP增長預(yù)期仍然定在8%左右。相信這8%仍然起不到指導(dǎo)作用，沒有一個省區(qū)市會按照8%指導(dǎo)其經(jīng)濟(jì)活動。一些國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)研究機(jī)構(gòu)對2008年的預(yù)測，也沒有一個理會全國8%的預(yù)期。
　　全國8%的增長預(yù)期目標(biāo)，是不是隨意制定的，毫無根據(jù)、毫無道理？顯然并非如此。
　　溫家寶總理在最近召開的全國人民代表大會所作的政府工作報告中說，“今年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的預(yù)期目標(biāo)是：在優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效益、降低消耗、保護(hù)環(huán)境的基礎(chǔ)上，國內(nèi)生產(chǎn)總值增長8%左右；居民消費(fèi)價格總水平漲幅控制在4.8%左右；城鎮(zhèn)新增就業(yè)1000萬人，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率控制在4.5%左右；國際收支狀況有所改善。”可見，8%的提出，是綜合考慮了優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效益、降低消耗、保護(hù)環(huán)境這四個因素。這四個因素絕不是虛詞，而是有實實在在的內(nèi)容的。這兩年一、二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展不協(xié)調(diào)，工業(yè)特別是重工業(yè)比重偏大，服務(wù)業(yè)比重偏低，第三產(chǎn)業(yè)在GDP總量中的比重都比上年有所下降，談不上有什么優(yōu)化。經(jīng)濟(jì)增長的資源環(huán)境代價過大，單位GDP能源消耗，2006年降低1.33%，2007年即使降低3.27%，兩年合計降低4.6%，基本上是第二年補(bǔ)上了第一年的欠賬，而把第二年的任務(wù)加重給后三年，全國能源消費(fèi)總量已接近國家規(guī)劃確定的2010年的控制目標(biāo)。不從根本上減慢增長速度，要使結(jié)構(gòu)優(yōu)化、完成五年計劃規(guī)定的節(jié)能減排指標(biāo)是不可能的。當(dāng)前國際經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化不確定因素和潛在風(fēng)險增加，對此我們必須有充分準(zhǔn)備。中央政府是負(fù)責(zé)任的政府，今年提出增長8%左右是經(jīng)過反復(fù)權(quán)衡的。如果今年經(jīng)濟(jì)增長仍然在10%以上，而結(jié)構(gòu)矛盾依然突出，能源消費(fèi)總量繼續(xù)大幅度增長，絕非國家之福。
　　既然8%的增長預(yù)期是科學(xué)的，是經(jīng)過了綜合平衡的，有利于經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，為什么得不到貫徹？為什么固定資產(chǎn)投資增長過快、貨幣信貸投放過多、外貿(mào)順差過大喊了幾年依然故我？為什么國家中長期規(guī)劃制定的能源消費(fèi)總量控制目標(biāo)一再修改而又節(jié)節(jié)退敗？為什么環(huán)境保護(hù)和耕地保護(hù)工作如此強(qiáng)調(diào)而又陷于如此之艱難？這不能不從體制上找原因，并在體制上尋求解決辦法。
　　以地方計劃為主的計劃體制，已經(jīng)實行了多年。過去叫“條塊結(jié)合，塊塊為主”。改革開放以來，中央強(qiáng)調(diào)簡政放權(quán)，把大部分中央權(quán)力放給了地方，把絕大部分的企業(yè)下放給地方管理。中國經(jīng)濟(jì)名為高度集中的體制，實際上是過度分散的體制。不僅省區(qū)市可以獨(dú)立地制定計劃，地級市和縣市同樣可以獨(dú)立地制定計劃。每個省區(qū)市都追求自成體系，各自為戰(zhàn)。1978年以前提出建成六個大區(qū)不同水平、各具特點的工業(yè)體系，現(xiàn)在是多數(shù)省區(qū)都提出建成工業(yè)省和工業(yè)強(qiáng)省。
　　有什么樣的體制就會產(chǎn)生什么樣的機(jī)制。強(qiáng)化地方的權(quán)力，以地方計劃為主，aed71fd06329c80869bec1d35987a4ab477ade07c45a74535c012b28eab041f2它的最大好處是可以充分地調(diào)動地方的積極性和主動性。一個地方不滿足于同自己的過去比，而是以極大的激情同其他省市比。相互攀比，跨越式發(fā)展，趕超列在自己前面的省市，成為共同性的口號和時代的最強(qiáng)音。東部率先，西部大開發(fā)，東北振興，中部崛起，更激發(fā)了地方的熱情，加大了地方的責(zé)任。誰也不甘落后，都面臨一種“如逆水行舟，不進(jìn)則退”的巨大壓力。現(xiàn)在不僅是企業(yè)與企業(yè)之間的競爭，更是地方政府與地方政府之間的競爭。這種體制和機(jī)制，形成一種最強(qiáng)大的動力，使中國經(jīng)濟(jì)在最近五年增長速度連續(xù)在10%以上。在短短的五年中，中國的鋼材產(chǎn)量從不到2億噸增加到5.7億噸，發(fā)電量從1.65萬億千瓦小時增加到3.28萬億千瓦小時，煤炭產(chǎn)量從14.6億噸增加到25.4億噸。中國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為全世界的第四大經(jīng)濟(jì)體。
　　但是，必須看到，這種體制也帶來很大的弊端。
　　第一，由于地區(qū)分割，自成體系，統(tǒng)一市場難以形成，全國不是一盤棋，不知道是多少盤棋，水多加面，面多加水，造成大量的重復(fù)生產(chǎn)和重復(fù)建設(shè)，造成資源的極大浪費(fèi)。
　　第二，能源與環(huán)境急劇成為經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的最大制約因素。中國的GDP只占全世界的5%，而能源消費(fèi)總量已占全世界的15%。二氧化硫和化學(xué)需氧量的排放總量成為全世界第一，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出我國環(huán)境的承載能力。
　　第三，建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，要求打破政企不分、條塊分割。擴(kuò)大地方政府的權(quán)力，強(qiáng)化塊塊的作用，與建立市場經(jīng)濟(jì)體制背道而馳。
　　利與弊相比較，在經(jīng)濟(jì)總量比較小的時候，是利大于弊。在經(jīng)濟(jì)總量已經(jīng)達(dá)到今天的地步，經(jīng)濟(jì)增長與資源環(huán)境的矛盾已如此之尖銳，傳統(tǒng)的計劃體制已經(jīng)是弊大于利。
　　黨的十七大提出完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，推進(jìn)各方面體制改革創(chuàng)新，加快重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革步伐；提出加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府；提出加快推進(jìn)政企分開，減少政府對微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的干預(yù)。同時，提出加快形成統(tǒng)一開放競爭有序的現(xiàn)代市場體系，健全中央和地方財力與事權(quán)相匹配的體制，圍繞推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)，完善公共財政體系。這都有非常現(xiàn)實的意義。
　　在這些改革中，進(jìn)一步改革國務(wù)院的行政管理體制，轉(zhuǎn)變中央政府的職能是重要的，這次全國人民代表大會已經(jīng)批準(zhǔn)了國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案。相對來說，地方政府行政管理體制的改革滯后于中央政府，加快地方行政管理體制的改革，轉(zhuǎn)變地方政府的職能，更為迫切。只有中央和地方政府的改革共同進(jìn)行，才能有利于社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的完善，才能使國家的宏觀調(diào)控真正在全國的經(jīng)濟(jì)活動中發(fā)揮作用，真正使市場對資源配置起基礎(chǔ)性作用，從而使國民經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)全面協(xié)調(diào)和可持續(xù)地發(fā)展。
　　發(fā)揮地方的主動性和積極性仍然是劃分中央和地方的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的重要原則，但這都必須服從社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求。塊塊分割，嚴(yán)重?fù)p害中央宏觀調(diào)控作用的發(fā)揮。不從體制和機(jī)制上解決問題，不在轉(zhuǎn)變地方政府的職能上下功夫，國家再怎么提倡宏觀調(diào)控，宏觀調(diào)控部門再做出多大的努力，中央的計劃依然起不到應(yīng)有的指導(dǎo)作用，宏觀調(diào)控的作用依然有限。
　　以地方計劃為主、塊塊分割所產(chǎn)生的弊端，這是體制造成的，不能責(zé)怪地方政府。在我國，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)初步建立，但影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制機(jī)制障礙仍然存在，改革攻堅面臨深層次矛盾和問題。在體制改革這個問題上，需要我們繼續(xù)解放思想。