英國調節收入分配的制度模式及其對我國的啟示

　　上世紀80年代初中期，英國居民收入差距基本穩定。從1986年開始，居民收入差距逐步擴大，于1990年達到峰值基尼系數為0.36。進入90年代，英國政府提高了直接稅，同時加大了社會福利對低收入人群的救助力度，居民收入差距穩中有降。2005/06年，英國戶均可支配收入的基尼系數為0.34。
　　英國調節收入分配政策有三個特點：一是不同收入水平的居民受到的影響有正有負，但整體上降低了居民的最終收入。全體住戶戶均收入減少5.32％。二是高、低收入居民在調節中受到的影響遠大于中等收入居民。最高20％收入組的收入減少28.2％；最低20％收入組的收入增長2.18倍；中間20％收入組僅增長5.7％。三是居民之間的收入差距明顯縮小。最高20％收入組與最低20％收入組的收入差距倍數由16.2倍降低到3.66倍。
　　各種再分配政策對居民收入差距調節效果有所不同。初始收入中，最高20%收入組占到51%，最低20%收入組僅占3%。初始收入的基尼系數高達0.52。通過各種社會保障措施對居民初始收入進行調節形成總收入后，居民總收入的基尼系數縮小為0.37，下降15個百分點。稅收對居民收入的調節分兩個部分：一是直接稅。政府通過直接稅對居民總收入進行調節形成可支配收入，居民可支配收入的基尼系數為0.34，進一步下降3個百分點。二是間接稅。可支配收入經增值稅、煙酒等特殊消費品稅、燃油稅等間接稅調節形成稅后收入，稅后收入的基尼系數擴大到0.37。這是因為與消費密切相關的間接稅對窮人的征收比例大于富人。
　　
　　一、英國調節收入分配的制度模式
　　
　　（一）稅收調節制度
　　1、個人所得稅
　　從課稅模式來看，英國的個人所得稅采取的是綜合稅制。英國的課稅項目范圍較寬，包括公司雇員使用公司提供的住房、汽車等非現金收入。
　　從稅率設計和結構來看，在“低稅率”原則的指導下，近年來英國個人所得稅稅率大幅下調，最高邊際稅率從83%降為40%。同時，稅率累進級數也大為減少，從而減少了征收環節和繁雜的手續。目前，英國個人應稅所得實行三級超額累進稅率：2150英鎊以下征10%，2150—33300英鎊之間征22%，33300英鎊以上征40%。
　　2、遺產稅
　　英國的遺產稅實行總遺產稅制，以財產所有人死亡后遺留的財產總額為征稅對象。在遺產處理上“先稅后分”，即先對被繼承人死亡遺留財產征稅，然后才將稅后遺產分配給繼承人或受遺贈人。在稅負設計上，不考慮繼承人的負擔能力。目前，實行的是一定免稅額度之上征收40%的單一稅制。此外，對在代際間轉移的養老金，統一征收82%的遺產稅。
　　3、資本利得稅
　　該稅是針對所有企業和個人的資產轉讓利得計稅。對企業和個人采取不同稅率：對于企業，所有資本利得都被并入企業應繳所得稅中按企業所得稅標準納稅；對于個人，以31400英鎊（2004年）為標準，超過部分按40%征收、低于部分按20%征收。“暴利稅”，是英國政府為彌補國有資產流失、限制壟斷利潤，在上世紀90年代中期對私有化的壟斷企業征收的一次性稅收，共征收了52億英鎊。
　　4、國民保險稅
　　國民保險稅是英國政府按照稅收形式征收的社會保險費，由雇員和雇主各承擔一部分。國民保險稅對雇主實行固定稅率，對雇員實行累退稅率。這筆稅收收入主要用于國民的養老、醫療等社會福利項目。在普惠性原則指導下，英國政府提供的各項社會福利項目，主要滿足廣覆蓋即“保低”的目標，質量并不是很高。因此，高收入者傾向于從市場上獲取社會保障服務，享受國家提供的社會福利較少，從而繳費率相對偏低。從社會保障的角度而言，這是相對公平的，但不利于縮小收入差距。英國政府也意識到這個問題，也在逐步提高對高收入者的繳費比例，目前征1%（以前免稅）。
　　國民保險稅征收分三種情況：一是參加國家養老金計劃的雇員。2007/08年的稅率結構是：雇員周收入在100英鎊以下，雇員、雇主均免稅；雇員周收入在100—670英鎊之間，雇員征11%、雇主征12.8%；雇員周收入在670英鎊以上，雇員征1%、雇主征12.8%。二是參加國家養老金計劃的自營職業者。若其年收入超過4465英鎊，統一征收2.10英鎊/周。三是沒有參加國家養老金計劃的雇員。國民保險稅率統一按照雇員1.6%、雇主3.5%的標準征收。
　　（二）社會保障制度
　　1、養老保險
　　英國的養老保險分為國家養老保險和私人養老保險。國家養老保險保障對象為全體公民，凡按規定在受雇期間交納了國民保險稅而且累積繳納期限超過一定年份者，退休后（男性65歲、女性60歲）均可以享受養老金。
　　私人養老保險包括職業養老保險和個人養老保險。這兩種養老保險采取市場運作的模式，一般都可以享受一定的稅收優惠政策。在英國現有2500萬有雇傭關系的勞動人口中，大約有1070萬人享受由企業管理的職業退休金，700萬人參加了個人養老金計劃。
　　2、醫療保險
　　英國是第一個實行全民醫療保險的國家，通過國民醫療服務系統為全體公民提供醫療服務。整個國民醫療服務體系由初級服務、社區服務和專科服務三個部分組成。其中，初級服務和社區服務由全科醫生和護士負責，專科服務由公立醫院提供。公立醫院是國家醫療服務機構中最重要的組成部分。患者到公立醫院就診，必須經過全科醫生轉診。
　　在具體運作方面體現五方面的特點：從需方看，英國的國家衛生服務制度涵蓋全體公民，每個人都能享受到免費的醫療服務。從供方看，幾乎所有的醫療服務機構都由政府舉辦。從保方看，所有的醫療保障一律由政府免費提供，所需費用由國家征收的國民保險稅和其他稅收予以保障。從管方看，衛生部門對整個醫療保障系統進行全方位干預和直接管理。從運行來看，英國醫院的醫療服務效率偏低，以倫敦的具體情況為例，急診等候時間平均2小時，常規門診預約為2—6月，而住院手術要等半年以上。
　　（三）以提供就業服務為核心的就業促進體系
　　1、就業能力培訓政策
　　一是啟動“新成長勞動力激發創業文化”項目。目的是完善創業培訓課程，建立創業教育評價標準和體系，改進學校的創業教育水平，從而提高廣大在校生的創業意識和能力。二是開展“在職員工技能學習”計劃。職業技能水平的高低影響勞動者就業能力，也影響社會生產力的發展。英國政府計劃到2020年，把全國的勞工技能學習中心由目前的14000家增加到22000家，同時完成對70%以上在職職工的在職培訓。培訓內容主要以取得不同行業、不同等級的職業資格證書為標準。此外，英國政府還建立了一套完善的再就業培訓體系，對失業者進行職業培訓、心理輔導等全方位的就業服務。
　　2、失業保險與促進就業的聯動政策
　　求職者津貼標準的確定除了考慮地區生活費用支出、個人存款等因素，還要考慮本地最低工資水平，避免標準不當影響就業積極性。津貼領取者要在本地就業服務中心進行求職登記，簽訂同意努力尋找工作協議，每兩周提交一次尋找工作的計劃、進程和結果。本地就業服務中心要提供就業信息、心理輔導、職業培訓等。
　　
　　三、幾點啟示
　　
　　（一）充分發揮稅收對居民收入差距的調節作用
　　英國個人收入調節政策和手段一直都很明確，就是“調高”，即高收入者多納稅，低收入者少納稅甚至不納稅。以個人所得稅為例，2005/06年，10%最低收入組戶均繳稅264英鎊，占其收入的3%；10%最高收入組戶均繳稅17553英鎊，占其收入的20%。我國的稅收制度尚未有效發揮對居民收入差距的調節作用，甚至對中低收入者產生逆向調節的效果。為此，應加快稅制改革，加大稅收調節力度：一是繼續推進個人所得稅制度改革。逐步建立綜合與分類相結合的個人所得稅制度，科學、合理地確定和調整費用扣除額，統一、簡化稅率表，適當拉大應納稅所得額較低部分級距。二是繼續推進消費稅改革。適度提高部分高檔奢侈消費品稅率，及時將一些高檔消費品或高消費行為納入消費稅調節范圍。三是加強對財產差距的稅收調節。盡快出臺統一規范的物業稅制度，加大對房地產保有環節特別是高檔次房屋以及個人持有多處房屋的稅收調節力度。研究開征遺產和贈與稅。四是加快推動生產型增值稅向消費稅增值稅轉型。五是加強稅收征管。健全并完善代扣代繳明細賬制度、納稅人與扣繳義務人向稅務機關雙向申報制度，在實現對高收入個人等重點納稅人建檔管理的基礎上，逐步實現對所有納稅人的全員全額管理和對個人所得稅稅源的源泉管理。同時，加強執法檢查，嚴厲打擊各類偷逃漏繳稅行為。
　　（二）建立健全與經濟社會發展水平相適應的社會保障制度
　　結合我國特點，建立健全適應經濟社會發展的社會保障制度應抓好兩方面的工作：一是抓住經濟實力不斷增強的有利時機，抓緊解決一批體制轉軌歷史遺留問題，包括關閉破產國有企業退休人員醫療保障、城鎮未參保集體企業已退休人員養老保障以及淘汰落后產能過程中的職工保障待遇問題等。二是以農村社會保障制度建設為重點，健全城鄉統籌的社會保障制度。加快改革完善城鎮職工基本養老保險制度，擴大做實個人賬戶試點，盡快實現省級統籌；積極探索建立農民工養老保險和多種形式的農村養老保險制度。全面推進以大病統籌為主的城鎮居民基本醫療保險制度；繼續完善新型農村合作醫療制度，逐步提高籌資水平、保障水平和統籌層次。完善城鄉最低生活保障制度，根據經濟發展、物價變動等因素及時調整保障標準，完善分類施保政策；研究建立農村老齡人口生活補助制度。
　　（三）統籌協調促進就業、健全保障，縮小收入差距政策體系
　　英國健全的社會保障雖然對消除貧困、縮小收入差距起到積極作用，但是大規模的福利支出造成巨大財政支出壓力，導致稅收的大幅增長以及基礎設施建設等其它財政支出的減少，損害了經濟長遠發展的基礎，最終影響居民就業及收入水平的提高。目前，針對我國收入分配領域存在的矛盾和問題，相關部門也出臺了一些政策措施，建立了一些專項協調機制。但由于缺乏有效銜接配套，導致政策效用顧此失彼、甚至有所抵消。為此，應探索建立穩定規范的綜合協調機制，綜合考慮城鄉、地區、行業、人群特點，統籌協調促進就業、健全保障，縮小收入差距政策體系，形成政策合力，推動形成公平有序的收入分配格局。
　　（四）建立收入分配監測體系和相應工作機制
　　為準確掌握我國收入分配情況，切實加強收入分配信息收集整理和跟蹤分析工作，亟須加快推進收入分配監測體系建設。同時，積極探索建立多部門參與的工作協商機制，進而探索建立由多方代表組成的薪酬委員會，切實加強收入分配的宏觀調控，提高居民收入在國民收入中的比重，提高勞動報酬在初次分配中的比重，促進全面小康社會建設。■
　　（作者單位：國家發展改革委就業司）