公務員退出機制能否打破“混混官”的“金飯碗”

“易進難出，難進更難出。”是對公務員職業屬性的描述。很多人把公務員視為一種人生保險，認為只要不犯錯誤就不會被淘汰出公務員隊伍。以后，這種高枕無憂的想法，也許將會漸漸被公務員退出機制所改變。

中共中央近日印發的《建立健全懲治和預防腐敗體系2008-2012年工作規劃》（簡稱規劃），在這份1.2萬字的《規劃》中，有11個字格外引人注目——建立公務員正常退出機制。對于這11個字，《規劃》中沒有任何闡釋，僅僅是這11個字而已。這給公眾帶來了疑問：公務員正常退出機制如何建立？但公眾卻從這簡單的句子中看到，公務員的終身制或將被打破，中國的干部人事制度或將面臨一場變革。

職業終身制導致行政低效率

長期以來，公務員和“鐵飯碗”“金飯碗”似乎是一個概念，公務員比較吃香，這是個不爭的事實。每年的公務員招考，一個熱門職位成百上千人競爭是常事。由此可見，公務員終身制的魅力之大。一個很重要的原因是，認為當了公務員，只要不犯錯誤就能高枕無憂。由此引發的機關“軟懶散”現象日益泛濫，一些公務員缺乏風險意識、競爭意識、危機意識，以致大大影響了行政效率，也拉遠了與群眾的距離。不可否認，公務員隊伍確實存在很多問題，有的問題也比較突出，所以公務員機制的改革勢在必行。于是，《規劃》中出臺的建立公務員正常退出機制問題成為一個備受關注的話題。

職業終身制是公務員的基本任用制度，是公務員制度固有的弊端之一。其實，公務員隊伍的吐故納新機制不暢，是世界各國公務員制度的共性，也是世界各國公務員管理所面臨的共同問題。“進去容易出來難”“能進不能出，能上不能下”“易進難出，難進更難出”等問題都是對公務員退出機制不暢通的描述。

不少學者認為，退出機制的建立將在一定程度上標志著公務員“鐵飯碗”的機制逐漸被打破。通過該機制的建立健全，可以改善目前公務員出口不暢的機構膨脹問題，減少冗員、提高效率，同時彌補非公有制企業的人才缺口。山東大學教授、法學院常務副院長、山東省法學研究基地首席專家肖金明告訴本刊記者，“其實，早在2005年頒布的《公務員法》中對公務員正常退出機制已有所涉及，但只是原則性的規定，沒有很明確的規定。”

公務員的正常退出機制應該是基于公務員制度整體的轉型，而是否設置職位聘任制，自愿退休的問題，公務員辭職是否規定最低服務年限這三點在建立公務員正常退出機制中是關鍵所在。同時，正常退出應成為經常性的措施，是常態化的，應該是干部選拔任用競爭性的體制。

山東大學法學院院長謝暉教授也表示，公務員的用人機制，應當是公開、公平競爭的，或者是市場型的機制。越來越多的雇員制、聘任制等是一種發展趨勢，公務員的進入退出就會正常化。公務員退出機制的實現，更重要的則是基于整個干部體制的根本性的改革、基于全新模式的優勝劣汰、干部選拔任用制度的變革。

要解決出和下的問題，首先要打開渠道，也就是說要有多種渠道，可以根據實際解聘過剩的人員，可以通過績效考核，把不稱職的人降職或開除，或引咎辭職等。公務員隊伍之水一樣要流動才能活，工作才有積極性。其次，解決問題的辦法是有的，問題是改革的阻力，每次改革往往不得善終，主要原因多是因為阻力，最大的阻力就是來自體制和暨得利益集團。因此，從中央到地方，要全盤考慮，統籌安排，“吃藥”解決不了問題，必須來個大手術才能根治。

筆者認為，如果公務員上下和進出的問題解決了，很多問題都會迎刃而解，如反腐問題，可能不高薪，也能養廉，還可以調節化解如社會分配不公等許多問題。

對公務員應該納入企業化管理

公務員制度弊端的存在不是一天兩天的問題，也不是一個國家的問題。自20世紀90年代以來，西方發達國家就開始尋找解決公務員制度固有弊端的出路。世界各國基本走向是探索職位聘任制，對職業終身制進行揚棄。據了解，新西蘭、澳大利亞已經基本上拋棄了終身制，建立了聘任制。西方國家過去和現在的共同點是都強調，公務員是專業化的隊伍，不是什么人都可以干的，但實現的方式不一樣。靈活性的制度安排就是聘任制，這是發達國家建立公務員退出機制的基本方式，是非常可靠并且行之有效的。

然而，對西方國家而言行之有效的聘任制，在中國納入國家法律中卻經歷了一場激烈的討論。最終，職位聘任制被寫入《公務員法》……一些專家就此指出，中國的公務員制度一種是職位常任制，一種是職位聘任制，但職位聘任制，僅僅起輔助作用。對于西方國家拋棄職位常任制，系統地采取職位聘任制的做法，就中國而言聘任制時代還沒有到來。

據本刊記者了解，浦東第一次聘任制公務員選聘，6月在全國媒體的關注中落幕。上海、深圳等地已經啟動中央有關聘任制公務員的試點，但相關工資辦法尚未出臺具體細則。為了避免和法規沖突，很多地方已暫停續聘“政府雇員”。而啟動“聘任制公務員”工作也在等待中央出臺相關細則。

如何打破公務員終身制？深圳、浦東等地的“試水”，能否給公務員制度改革帶來新轉機，還是要在突破現有機制和體制上下功夫，形式要革新，關鍵是有一套完整的制度體系，暢通公務員的退出渠道。要真正做到誰有能力誰先上，貨真價實地把競爭帶進公務員隊伍中。否則，這些“試水”也就是一場公務員改革秀，只能停留在“試”的階段。畢竟，近年來不少地區對公務員制度的改革和探索，大多是“雷聲大，雨點小”，究其根本，還是沒有真正意義上消除公務員終身制。要有個強有力的中央支持、有個優勝劣汰的機制，要有進有出，光進不出，還是終身制……

公務員周亮表示，“形成和建立公務員退出機制能夠更好的促進公務員聘任制的開展，終身制變聘任制好處很多，它不僅可以打破長期以來公務員只進不出的“鐵飯碗”、“金飯碗”現象，還可以加強其工作的主動性和創新性，少些“太平官”、“混混官”，如此有進有出，加快了公務員隊伍的流動，服務水平肯定也有所提高。”

國家行政學院教授汪玉凱認為，公務員退出機制與聘任制的實施，能夠解決公務員與其他行業之間的有效流動問題，同時讓他們具有危機感。畢竟，如果一直讓公務員一個飯碗定終身，久而久之，公務員隊伍勢必會產生一些與社會發展脫節的現象。

另一方面，如果其他行業的群體大都在一種不穩定的強烈危機感和壓力感下工作生活，而公務員卻養尊處優，四平八穩，勢必會讓其他群體產生一種不平衡感。這也不利于各階層在發展中整體協調持續健康地推進。現在明確提出要建立公務員的正常退出機制開始聘任制的試點，其實就是在協調公務員的進口和出口的問題，也是加強公務員隊伍是公共權力得到有效實施的需要。

很多人擔心，公務員退出機制的建立與公務員聘任制的試點改革，會不會仍是一場“雷聲大，雨點小”的凄慘景象？畢竟，從以往全國不少地區對公務員制度改革和探索來看，大多是“雷聲大，雨點小”，究其根本，還是沒有真正意義上消除公務員終身制。往往是觸到痛處，就點到為止，各類改革措施終究是隔靴搔癢，不能解決公務員制度現有的諸多詬病。

完善退出機制需要制度保障

建立公務員正常退出機制，除了競爭機制也應該有保障機制。現在對公務員的保障，沒有納入社會保障體系之內，如果辭職沒有了保障，面對離職以后的大風險很多人都肯定不會做出辭職的決定。所以，公務員也應該納入社會保障，使他們沒有后顧之憂。中國政法大學政治與公共管理學院副教授翟校義說，政府應當給公務員繳納社會保障、養老保險等保險，使公務員同社會接軌，這樣才能將公務員隊伍的出口打開。再配合績效考核、監督管理等措施，能者上，庸者下，這樣就可以使公務員真正流動起來。”據調查，盡管一些部門給公務員交了各種保險，但是全國并沒有統一。

“工廠工人能走向社會，公務員也能走向社會。”在翟校義看來，正是缺少出口的問題，當前對公務員的績效考核、監督管理并未真正發揮作用，公務員最終的歸宿就是退休。

社會學家胡星斗亦表示，廢除公務員的終身制，要從退休制開始改革，要是都到退休年齡才能退出，那就沒法新陳代謝，就會缺乏競爭。《公務員法》規定，未滿國家規定的最低服務年限的，不得辭去公職。這采取了模糊處理，未滿最低服務年限的到底是多少年未具體化。

公務員法起草人之一、國家行政學院宋世明博士主張在法律的框架之內找切入點，建立公務員正常退出機制。他認為：首先是在公務員辭職的最低服務年限上，應當適當考慮利于建立公務員正常退出機制這一要素。第二是在公務員自愿退休制度上進一步完善，沒到法定退休年限，可以讓他走，給他適當的利益補償，空出職位使人才資源得以有效配置。第三，職位聘任制是個好的制度設計，但不能當花瓶，要以積極的心態實施公務員法中規定的職位聘任制。這就期待公務員法配套法規的進一步明確，“在提升現有法律法規執行力的基本前提之下，把比較模糊比較原則的規則明確化，推動公務員正常退出機制的建立。”

毛壽龍與胡星斗均認為，目前，中國的公務開支一直占GDP相當大的比例，這對于國家財政而言是一個巨大的消耗。造成這個現象的原因很多，其中一點就是長期以來我們的公務員“能進不能出”，吃財政飯的人越來越多，即便不在此處當官也要到彼處謀職。所以鼓勵公務員退出對節省國家財政支出及提高公務員隊伍素質等都是一個很好的方法。

北大法學院朱蘇力院長建議，推行公務員退出機制，形成公務員能進能退的局面，必須玩真做實，不能流于形式。首先，要從思想上轉型，打破“官本位”思想，樹立全體勞動者平等意識；其次，是將該機制和行政問責制、監督機制、信息公開等制度有效銜接，使得公務員退出機制向常態發展，無論進出都要遵循公開、公平、公正、透明的原則；最后，要引入現代化行政運作機制，保證公務員隊伍的優勝劣汰，實現政府轉型，建立回應型和服務型政府。

除此之外，胡星斗認為還應該重視兩方面的監督，一方面是外部監督，在強調政府機關內部的監督的同時，強新聞監督、公民監督，放寬新聞對官員日常言行的報道，允許利用新聞對于公務員、官員的日常跟蹤報道，鼓勵各種方式的舉報，同時要注意保護舉報人的人身安全，這方面應該更加細化和有建設性。另一方面是加強內部監督，從內部做到財產申報的公開透明，如果能從內部、外部做到這四方面工作，公務員退出機制就能很好的實施。