一個鄉黨委書記的獨白

栗曉敏，37歲，山西省忻州市忻府區合索鄉黨委書記。他說，鄉鎮作為中國最基層一級政權，是黨和國家政策在農村的最終實現者，是農民利益的最直接維護者，鄉鎮干部的表現和形象，關乎民生和黨的威信，卻被許多人不理解甚至歪曲。參加工作十幾年來，他親眼目睹了鄉鎮工作性質和職能的演化嬗變過程。為此，他想告訴人們一個真實的鄉政府。

（一）

鄉級建制在中國歷史上，至少封建社會的大段時間是存在的。劉邦做過的那個亭長應該就是吧，還有“去時里正與裹頭”中的里正也是吧。說起來，就是在縣級政權以下的農村中的直接管理者。在古代，“皇權止于縣政”，鄉一級辦事人員一直是村中的鄉紳擔任，或由眾人推選，也就是說，它是被縣級政權領導的、非正式政權性質的機構。新中國成立后，它經歷了由鄉到人民公社、再到鄉鎮的一個過程。它的組成人員由國家正式干部擔任，而且機構越來越龐大，不再是敲個破鑼沿街吆喝的單個人，而是得到《憲法》明確規定的一級地方政府了。

鄉政府與縣級以上政府不同，沒有職能局，卻是“麻雀雖小，五臟俱全”，上級各職能部門在這里都有對應的部門或人員，一個鄉政府就有五六十個人員了。這些人不但有自己的本職部門工作，更重要的是執行鄉政府的中心工作——包點（村）下鄉。包村干什么呢？上傳下達，執行任務，保穩定，抓發展，都是實實際際的工作。我所在的合索鄉，行政村有36個，按每村一個下鄉包點人員，機關留三五個人守攤，最少也得40個人。這人員怎么能精簡下來？

合索鄉的黨政機構是這樣設置的：副職以上領導11名——書記、鄉長、人大主席各1名，副書記2名（其中一名兼紀檢書記），黨委委員3名（武裝部長、組宣員、專職），副鄉長3名。在鄉里，黨政是不分的。一是鄉里工作比較具體，意識形態方面搞得不多，你跟老百姓談理論，不被罵回來才怪；二是鄉里工作季節性較強，該做啥了，大家一起上，也就分不開了。

合索鄉其他工作人員80多人，這里面有個特殊原因，因為本鄉是2001年由兩個鄉各40多人合并成的，其他未經合并的鄉也沒有這么多人。在人員構成中，一部分是學校畢業生分配的（即所謂的正式人員，公務員多數）；一部分是農村招聘來的（叫農民合同制聘用人員，分干部、工人，待遇同上）；一部分是原來的臨時人員轉成的（叫農民合同制人員，待遇稍差）；還有小部分是優秀村干部提拔（根據臨時性政策，很少）；還有就是臨時人員（人數視鄉鎮而不同）。人多了，花銷也大，許多鄉鎮就采取部分人員回家休息、工資照領的辦法解決，只為少一份開銷。相比之下，上班的人員有什么好處呢？多個下鄉補助（每月二三十元）、領個年終獎（年均五六百元）、混個客飯，更多的還是一份責任心在里邊。

鄉政府的大部分人員是不需要自己養的，因為現行的鄉級體制沒有自己的財政。所有的財政供養人員的工資都由上級撥付，需要開支的主要是臨時人員的工資、上班人員的補助獎金、機構運轉的經費等，自由支配額度很小。農村稅費改革以后，鄉政府不向農民收一分錢，也就沒有任何收入了。要靠自身拿出錢來搞建設、上項目，肯定是不可能的。除有限的固定撥付外，全靠跑上級有關部門爭取資金，而如今資金爭取越來越難，所以鄉政府的日子也就越過越窮，運轉維艱。

現在的鄉里領導干部住在城中居多。一是因為大中專學校畢業，找的家屬多在城里上班，有的干部則是從縣（區）機關下調的；二是對生活質量、孩子教育的重視，家在農村的也須進城；三是鄉鎮干部經常調動，家居農村太不方便；四是交通條件發展，使“朝村暮城”成為可能；五是農村夜間工作漸少，也不需要每晚留宿。于是，有的傍親屬單位集資，有的花大價買商品房，紛紛進城了。離農村遠了，自然沉不下去，脫離了群眾——這是個普遍現象。盡管如此，由于農村工作的不確定性，值班時住宿鄉鎮是必須的，遇上工作所需連續多天不回家也是常有的事。鄉干部常見病有：胃疼（吃飯不規律）、肝不好（酒過量）、老寒腿（騎摩托風吹的），一般在40多歲就顯老態了。由于最近十幾年基本控制了人員進入，所以年齡老化嚴重（也就三五個比我年齡小的吧）。另外干部出路不多，故情緒并不太好。

現在的鄉干部許多是從學校畢業出來的，屬于農村與城市之間的邊緣型人物。他們熟悉農村工作，組織能力強，自身業務熟，工作多面手，講話萬金油，同時又能接觸到現代社會的新鮮事物，鄉土味大減，家有電腦會上網的不在少數。

（二）

鄉政府同縣級以上各級政府不同，它的工作依據是“上級的決定和命令”，而非縣級以上地方各級人民政府那樣“依照法律規定的權限”。相比之下，鄉政府所受限制就較大，自主性較小，可以說是先天不足的政府。

首先在工作方面，凡是有行政執法權的幾乎一律為外設部門。土管所是向其上級國土局負責的，治安屬公安派出所管理，民間糾紛調解也由縣（區）司法局收回，礦產有礦管局，連畜牧站也由縣級收回設中心站，教育、衛生不再管轄，工商、稅務早已獨立……這些外設部門，有些是事業單位，要靠罰款收入來養活人員，因此在對待一些違法行為上以罰為主，致使矛盾得不到根本解決，把隱患留在村里和鄉里。鄉政府與這些單位只能搞協調，工作的成敗在很大程度上要看彼此間關系的好壞。

其次，在財的問題上，鄉政府僅僅能算上級的一個核算單位而已。隨著“三提五統”和農業諸稅的取消，鄉級財政也隨之取消。鄉政府要花的錢，除工資及規定的公務費外，幾乎全是從上級財政或部門討要。于是千方百計引進資金，為政績，也為有個零花錢。而一些重點工程，如修高速路、輸電、輸氣等項目，征地收入不菲，那是機遇性收入。如果能有一個還運轉的企業，兄弟鄉鎮會很羨慕的——那總是自己的錢啊。鄉政府的開支可概括為幾項：臨時人員工資、工作人員的獎金福利補助、政府日常公務及招待費用、上級攤派，以及一些意想不到的支出。如果哪里有了虧空，不是惹了上級，就是惹了下級，那鄉官就比較難當了。

再次，用人的問題，鄉政府可以用一部分臨時工，但由于經費原因，只限于通訊員、伙夫、門房、司機等人。其他則沒有用人自主權，從副職到一般工作人員，全由上級決定。也就是說，不管他們中的人多么能干或多么無能，要想提拔或貶用只能由上級決定。時下的鄉領導年輕化趨勢，使一些年紀大點的同志失去了晉升的機會，積極性自然會受到影響，這種現象在公務員及領導層有所體現。倒是一些普通業務人員如林業員、水利員等，能夠兢兢業業、恪盡職守。近些年，隨著條管單位的分離，鄉鎮干部的調動走向漸少，許多人只能終老鄉鎮，也是比較無奈的事實。

以上是鄉政府在權、財、人方面的局限。然而，鄉政府的責任卻很廣泛。有人形容是：有限的職能，無限的責任。

責任主要是領導責任。在上級的重要工作中，鄉鎮作為一級政府，自然是各項工作的首要負責者，但受以上所述權財人諸方面局限，總顯得力不從心。夏季來了，防汛工作首當其沖，出了事鄉政府要負責任，但平時的筑壩、清河等工程卻是由縣級水利局管轄；秋冬春季，防火工作是重中之重，但防的主要是縣級林業局管理的林場林地；私采濫挖嚴重了，鄉政府有推不開的責任，但打擊與處罰開礦者卻是縣級礦管局的職責；另外，治安案件、土地糾紛分屬派出所、土地所管理，但社會治安綜合治理、違法占地問題出了事卻必須由鄉政府負責……負什么責？當然是領導責任。最難處理的是穩定工作，群眾因為各種各樣的原因上訪告狀，但鄉政府的責任只有一樣：必須處理，不管是不是本地的職責范圍。

還有一種責任是無法負的責任。在基層，最了解鄉下疾苦的莫過于鄉村干部了，但無論各種富民政策還是利民措施，上級對鄉村干部卻常常是一種不太信任的態度，有的機械命令，有的不切實際。比如，對農村建設最早推行實惠措施的是交通部門，村村通油（水泥）路。但對于一些小山村，要拿出二三十萬元來修路，而受益者不過十幾個人，實際上對國家資源是一種浪費。群眾說，給我們修條磚路就可以了，剩下的錢幫我們修修水井可不可以？不行，把修路錢用來修井，是違反上級規定的。那么，把幾十萬元支持群眾移民行不行？不行，移民得有政策，挪用了是要受處分的。再比如，國家給農民的玉米直補款，規定必須由農民直接到鄉財政所領款，一個鄉幾千戶農民排隊，得排到何時？每人不過領幾十塊錢，這是為民還是擾民？

其實，這種權責分離的情況體現的是部門利益的擴大化。對中國這樣一個大的國家來說，條塊權益分配自古以來一直是很難處理的矛盾。現行的國家體制，要制止太多的地方保護主義和弱化太多的地方利益，因此部門的權益就得到了加強。我認為，對于省級政權，要通過“弱藩”來體現中央的集權，這是可以理解的；但對于縣級及以下政府，沒必要過分地強調條條利益，動不動就垂直管理，搞得底下無所適從，就不太好了。