配角政府的主角努力

由國家發展改革委、衛生部、民政部、財政部等7家國家相關部委和職能局于2006年1月10日聯合發布的《關于加快推進新型農村合作醫療試點工作的通知》（簡稱《通知》），對各自部門的職能范圍都作了明確規定，卻唯獨對農民最直接面對的鄉鎮一級政府職能未作任何表述，但作為農民利益的最終實現者，鄉鎮一級政府卻是新農村合作醫療的執行者。對農民來說，鄉鎮政府即代表黨和國家，但鄉鎮政府處在蛋殼的位置上究竟能在多大程度上維護農民利益。新農村合作醫療制度在一些貧困山區推進的艱難，從一個側面反映出了部分鄉鎮政府的苦澀和無奈。

鄉官苦澀的笑

忻州經濟發展狀況在山西的排名猶如山西在全國的狀況。因財力有限，2003年就在全國開始試點的新農村合作醫療制度，在隸屬于忻府區的合索鄉到2007年才開始實施。

鄉黨委書記栗曉敏回憶，當時接到上級領導布置任務已到年底了。上級領導指示，必須保證70％的農民參保。這是明顯違背“自愿參加”的原則的。但栗曉敏表示可以理解，這70％的比例是保證新型農村合作醫療基金正常運轉的最低標準，即達到這一比例才是兌現新型農村合作醫療對所有參保農民承諾的資金保障和首要前提。

鄉干部能理解，但要對文化教育程度較低的農民們解釋起來，就有些難了。栗曉敏說，臘月十八，各家都在忙著置辦年貨準備過春節的時候，接到任務的鄉干部緊急召集各村負責人，動員大家盡快將全鄉70％的農民參加新型農村合作醫療每人15元的參保費收齊。

小村由村支書挨家挨戶苦口婆心地游說，大村發動村支書、會計、治保主任和婦聯主任、各小組組長等人員，東家出來進西家，把政策向農民一項項、一遍遍地講解清楚。栗曉敏坦言，沒有什么好辦法，就是磨嘴皮子。好在農民們雖然文化素質不高，但都能理解也比較配合，畢竟參加合作醫療保險對他們有實實在在的好處。

就這樣，收錢的任務圓滿完成了，但隨之而來的問題卻讓栗曉敏有些頭疼。

參保農民頭疼、感冒、拉肚子一類只需到村里衛生所開一劑藥服下就好的小病，卻要為了報銷幾毛幾塊的藥錢，跋涉到鄉里或者縣城的大醫院；而且在村里只要花幾毛錢就能買到的藥，到了縣里、鄉里的大醫院，藥價就跟斗云似地翻番，攤上一來一去的車費和誤工的時間，不僅不能滿足新型農村合作醫療為農民看病省錢的初衷，甚至還要讓他們賠錢。于是有的農民即使參加了新型農村合作醫療保險，但為了實惠為了省心，也寧愿自掏腰包放棄報銷。

再則是得了大病不得不到市里、省里甚至北京的大醫院就醫的參保戶們，為了報銷所需的一張都不能少的各式單據，他們需要不停奔波，有的農民跑了兩三次新農村合作醫療辦公室報銷，每次都被告知手續不全，需要再回去拿，這樣折騰幾趟，怨氣頓生，不由得要向其他村民抱怨，這也讓農民們對新型農村合作醫療產生了懷疑。

“這主要是政策宣傳不到位，農民了解還不夠所致。” 栗曉敏說。現有的宣傳多集中在介紹新型農村合作醫療給農民帶來的表面好處上，沒有樹立起農民的風險意識，也沒有體現出重點，沒有對那些不參加的農民進行調查，使得宣傳大多停留在形式上。許多農民并不真正了解新型農村合作醫療制度的意義，他們僅從自己短期得失的角度考慮。有的農民認為自己身體好，生病住院的概率低，沒必要花那個冤枉錢。還有一些農民誤以為這是把自己的保險金拿去補償別人。宣傳的時候也沒有把具體的理賠標準發給農民，使得他們在進行理賠時，看到那么多藥費不能理賠，一些人有被欺騙的感覺。

“今年這種情況將會大大改善，”栗曉敏說：“區里了解到這種情況后，隨即出臺新規定，即村衛生所醫藥費也被劃入新型農村合作醫療費報銷范圍，并且在今年將報銷標準提高至70％的基礎上，農民獲準可在與市級醫院結算時直接扣掉報銷部分，只繳納30％的費用，但在北京的醫院就醫還是要履行一套嚴格的審核程序才能報銷。”

然而，去年參保的農民今年1月到6月應報銷的醫療費至今尚未解決，鄉政府試圖多渠道向上反映也沒有結果。眼看馬上就要到年底，新一年新型農村合作醫療參保費的征收工作還是會落在鄉政府肩上，當初許下的承諾還未兌現，這次能有多少農民肯配合鄉政府完成這70％的新農合覆蓋率呢？栗曉敏笑得有些苦澀。

權責對空恐損政府公信力

設在鄉里的新型農村合作醫療辦公室，設2名到3名工作人員不等，主要工作是配合鄉政府做好新型農村合作醫療的推廣和運行工作。一來方便為農民服務，二來負責醫療機構服務行為的監督和費用的監管，維護公立醫療服務機構的公平，避免出現醫療服務機構利用新農合有違規動作進而侵害農民利益。

由于新型農村合作醫療辦公室工作人員均是全額事業編制，且又涉及醫療衛生相關專業知識，當地許多在醫院工作卻不屬于全額事業編制的醫護人員，都將此作為吃皇糧的絕佳時機，為了爭取這個名額，競爭異常激烈。

這些被派駐到鄉鎮開展工作的人員，其工資由上級醫療衛生部門發放，與鄉政府并無經濟上的聯系，因此鄉政府對于這個機構并沒有事實上的領導權，在具體事務中允許做的，就是配合和協調新型農村合作醫療辦公室人員的工作。加上之前在醫院的人際關系等諸多因素，新型農村合作醫療辦公室的工作人員對于醫院的監督，自然瓜田李下，不免惹人疑竇，越發成為一紙空談。

新型農村合作醫療明確規定，政府組織、引導、支持，農民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以縣級統籌、大病統籌為主的農民醫療互助共濟制度。鄉鎮一級政府的職能則是做好宣傳發動、資金籌集、登記造冊、補償支付、統計和政務公開等具體事務性的工作，只要按部就班完成即可，這在全國已頗為普遍。在中國南部和東部等經濟發達省份，新型農村合作醫療工作已較為完備的縣、區，鄉政府這種職能較為適合，但在中西部經濟滯后的一些縣、區，因為醫療配套設施、農民生活水平及素質的不同，基層執行或有偏差，一旦參保農民利益受損，第一訴求方和責任人是鄉政府，但在權責對空、監督缺位的情況下，鄉政府除了反映、等待之外，實在沒有更好的辦法。如此一來，喪失的不僅是農民對新型農村合作醫療制度的信心，可能更多的是政府的公信力。