黨代表不再“五年舉一回手”就完事

黨代表相對于活躍在社會各階層的人大代表，可能只是在每五年一屆的黨代會上才會進入人們的視線。除此之外，很難聽到他們的聲音。目前，這一局面將出現根本轉變。7月16日，中共中央印發了《中國共產黨全國代表大會和地方各級代表大會代表任期制暫行條例》，并發出通知，要求各地區各部門結合實際情況，認真貫徹執行。在經過20多年的試點后，黨代表任期制終于在全國層面“破題”。

按照條例，黨代表應邀可列席同級黨的委員會全體會議并發表意見，這意味著黨代表在五年一屆的黨代會閉會后，在5年任期內仍可繼續行使職權。

這項被許多人士認為將大大推進黨內民主的政策，引起了各方的高度關注。而關于這項政策是如何一點點“破土而出”，它又該怎樣落實到具體操作中去，它究竟能否進一步引導黨內民主“更上一層樓”，都是值得期待與研究的命題。

黨代會常任制：黨內民主的良好范本

中國共產黨對于黨代表任期制的探索由來已久。確切地說，最初提出的試點內容是黨代表常任制。1956年，鄧小平在中共八大上作關于修改黨的章程的報告中，正式提出不僅要實行黨代會年會制，而且黨員代表也要實行常任制。這是中共主張實行黨代會常任制最早、最權威的歷史根據。1988年至1989年，中組部先后選擇了浙江省臺州市椒江區等12個市縣，進行黨代會常任制的試點。而黨代表任期制就是在常任制試點中發現的，這是個新生事物，對于試點常任制的地區來說并不陌生，但對于其它地區來說，還需要進一步探索。

椒江區是1988年開始的首輪黨代會常任制試點中成效最為顯著、影響最大的。2003年，這一試點在臺州全市范圍內推開，并在實踐中逐步建構起以黨代會代表任期制、黨代會年會制和黨委會負責制為基本內容的黨代會常任制體系。全市圍繞黨代表作用的發揮問題，積極探索，建立起了以明確黨代表任期、界定黨代表職責、保障黨代表權益、規范黨代表活動和加強黨代表隊伍建設為主要內容的“黨代表任期制”制度體系。

陳招領是臺州市椒江區景元社區、建設社區的黨支部書記，椒江區第六次、第七次黨代會代表，臺州市第三次黨代會代表。根據臺州市黨代表聯席制度的規定，每名黨代表在任期內需要聯系5名以上黨員。陳招領總共聯系了10名黨員，為群眾解決了許多難事。陳招領說，臺州市目前正在實踐的黨代會年會制和黨代表任期制充分尊重和保障了黨代表的權利，使黨代表在任期內能知情、能反映、能監督。在黨代會召開前10天，安排學習和討論，廣泛征求黨代表對市委、區委草案報告的意見和建議；會議期間實行大會發言制度，黨代表能夠暢所欲言；黨代會設常任制辦公室，專門負責落實黨代表提出的意見和建議，并在下一次會議期間通報落實情況。

黨代表常任制經過20多年的試點，積累了大量的經驗，為活躍黨內民主提供了良好的范本。在此基礎上，2002年開啟了第二輪常任制試點，其中代表性的地方是四川雅安市的滎經縣和雨城區。“這兩個地方的試驗，還是各有不同。”中央黨校教授王貴秀表示。據他介紹，浙江臺州椒江區是在黨章規定的范圍內，重點在發揮黨代表作用方面進行探索和實踐。當地設置了專門機構——黨代表聯絡辦公室，配備專門人員，負責常任制工作。相對于臺州的試驗，四川雅安的試驗走得更遠。當地結合常委分工負責制開展了區委委員結構制試點，設立了黨的建設和基層政權建設、經濟事務、社會公共事務和法制建設4個專門委員會，并且設立了代表監督委員會、代表工作委員會和決策咨詢委員會3個黨代會內設機構，由黨代會選舉產生。此次中組部公布的條例，明顯依照了浙江臺州椒江區的試點，比如第四章第19條中明確提出：黨的各級委員會應當建立黨代表大會代表聯絡工作機構，負責代表聯絡服務工作。“臺州暫時規避了黨委與黨代表之間決策權歸屬這一比較麻煩的問題。”王貴秀表示。黨委下面設立代表聯絡工作機構，黨代表更多扮演建言獻策的角色。

近20年來，以黨代表大會常任制為主要探索方向的黨內民主建設，在一些地方如火如荼地開展起來，迸發了無限的活力和旺盛的生命力，給全黨推行黨代表任期制提供了樣本。基層的探索表明，黨代表大會常任制首要解決的問題就是代表任期制。從四川、湖北、江蘇、浙江等地方實踐的成效來看，無論是在每年一次的黨代表大會上，還是在日常的履職行為中，黨代表都作為重要的執政資源、民主資源和決策資源被充分加以運用。

黨代表任期制：

對黨組織和黨的干部擁有監督權

黨內民主是黨的生命線，而黨的各級代表大會是實現黨內民主的重要平臺。在這個平臺上，各級黨代表又是最重要的活動要素，也是黨內民主最直接的參與者。黨代表實行任期制，拓展了黨代表會議以外的履職空間，也讓黨內民主在黨代表大會制度的框架內有了具體的實現形式。任期制既明確了黨代表履行職責的時間屬性，也明確了黨代表體現選區黨員意志的選舉屬性，讓黨代表具備了經常性參政議政的主體地位。

激活了黨代表資源，就激活了黨內民主。黨代表是廣大黨員選舉出來的，黨代表的黨內政治參與空間越大，履職途徑越多，作用體現越直接，黨內民主建設參與的主體就越大，黨內民主的氛圍就越濃，黨員的主體地位在選舉價值上就越突出。所以說，黨代表任期制是事關黨內民主發展全局的大事情。

2004年～2005年，臺州市路橋區結合黨委換屆，在浙江省首次實行了區（縣）級黨代會代表直接選舉。新橋鎮是路橋區第一個黨代會代表直選鄉鎮。路橋區第三次黨代會代表潘友明即是當時該鎮的4名候選人之一。為了籌備這次直選，新橋鎮黨委做了很多準備工作。候選人通過個人自薦，村居、鄉鎮或企業推薦等途徑產生。所有候選人情況都在選舉前以書面形式發給每位黨員。選舉時每名候選人競選演說的時間不超過3分鐘。時任新橋鎮黨委副書記的潘友明坦言，選舉當天走上競選臺，面對臺下數百名黨員時，已從政多年的他心里仍然十分緊張。潘友明慷慨陳詞，提出了一系列創新之舉，贏得了黨員的熱烈掌聲，最終高票當選。

成為一名黨代表后，潘友明盡心盡力兌現競選承諾，多次召開選區黨員聯席會議，聽取基層黨員的意見和建議，以此作為履職重點。他還利用村干部論壇理順村兩委關系，扎實推進綠化、文化和平安進村。目前，當地黨代表直選工作已從新橋鎮擴大到整個路橋區。潘友明說：“直選提升了黨代表素質。以前當黨代表往往是政治榮譽，現在當黨代表后，要對黨代會負責，要對選區黨員負責，解決黨員實際問題，及時反映黨員呼聲。”

實踐證明，試行黨代會常任制和實行黨代表任期制的地區，一個顯著的變化，就是基層民主建設的氛圍日趨濃厚，民主建設的制度資源日趨涌流，黨群干群關系日趨和諧。突出表現在，黨員差額直選黨代表，黨代表辭職有規范，黨代表聯系選區有保證，黨代表建言獻策有渠道，黨代表監督黨委委員有力度，黨代表的身份能夠亮出來。

國家行政學院教授汪玉凱表示，黨代表任期制一方面是中央在制度層面對地方試點給予的充分肯定，另外一方面可解決長期存在的黨代表、人大代表、政協委員“兩代一委”職能失衡問題。“人大和政協系統都有相對完善的履職途徑，比如各種調研、提案議案等等，但黨代表以往這一塊基本是個空白。”

在汪玉凱看來，《條例》出臺的主要背景在于以往黨代表除參加五年一屆的黨代會，其他職責和權利大都難以實現，包括決策權、監督權、建議權、知情權等等。而實行任期制則給了黨代表對黨組織和黨的領導干部進行監督的權利，也讓黨代表們有一個固定的途徑反映基層黨員的心聲。

黨代表任期制、黨代會常任制、黨內重大決策票決制，是推進黨內民主進程的三大“抓手”，黨代表任期制的“破冰”已為其他兩項制度打下基礎，公眾可以期待其三大制度的漸進、全面推開。

領導干部權力來自于廣大黨員

“五年舉一回手”的黨代表制度，給黨內民主監督帶來了嚴重阻礙。黨內民主不僅僅體現在五年一次的黨內領導人的選舉，更體現在選舉結束后，黨代表能在黨的領導人任期內不斷地監督與問責，使其遵循法律和黨章及廣大黨員的意志，能認真聽取普通黨員的意見與建議。而黨代表僅僅五年舉一次手就完事，既無法體現聯系廣大黨員群眾，向黨的組織反映下情，向普通黨員傳達黨的精神的作用；更無法發揮監督黨的領導人在法律和黨章范圍內行事，甚至依法罷免違法亂紀者的作用。黨內僅僅靠同級紀檢和上級部門的監督，而黨代表和普通黨員“從下而上”監督渠道的缺失，是近些年來一些黨的領導干部屢屢違法亂紀、一些地方縣委書記“一手遮天”的重要原因。

此次中央推出黨代表任期制，就是在“從下而上”這個黨內民主監督存在的障礙上進行破題，使黨的領導人更加清晰權力來自于廣大黨員，而不能僅僅唯上，黨的領導人要接受來自普通黨員的代表———黨代表的監督。這些舉措更有利于黨代表對于同級黨委和黨的領導人進行民主監督，更有利于黨代表參與到當地黨的政策的制定上來，在保障黨員干部的“知情權、參與權、決策權、監督權”上邁進了一大步。

黨代會是黨內的最高權力機關。但在具體操作環節，權力往往過度集中，黨代會不如黨委會，黨委會不如常委會，常委會的權力，又往往集中于一把手。近幾年反映出來的問題是，地方黨委為追求經濟發展，把政治資源過分集中，導致許多地方黨政不分，黨委獨大，基層黨組織的體制弊端日益顯現出來。歸根結底，主要就是基層權力機構運作比較封閉，黨委、人大、政協，相關的群眾團體，按照自己的組織體系在體制內自循環，精力和力量都很分散。黨委雖然起著組織作用，但往往是居高臨下的。思想交鋒不多，了解到的社會真實信息既不對稱也不全面。所以，黨代表任期制的推出，為各級黨委“回歸”本位提供了一個良好的開端。

至于黨代表任期制的效果，關鍵是不能流于形式。中央黨校教授王貴秀指出，黨代表任期制要真正發揮其作用，還是應當適時推出黨代會常任制，同時設置類似人大常委會這樣的黨代表常任機構，以保證黨代表們不至于“五年一會”，“比如浙江臺州的黨代會就是每年召開一次，一定需要組織機構實現常任，代表們履職才能有所依托。”