“三定”規(guī)定助推中央政府機(jī)構(gòu)改革

近日，隨著國務(wù)院第一批46個部門的“三定”（定職責(zé)、定機(jī)構(gòu)、定編制）規(guī)定發(fā)布實(shí)施，新一輪中央政府機(jī)構(gòu)改革引人注目，9月8日的《人民日報》以《“加減乘除”看“三定”》為題對此作了詳細(xì)解讀。“三定”規(guī)定是2008年以來中國重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革邁出的新步伐。因?yàn)椋@批具有法律效力的規(guī)范性文件，旨在落實(shí)中央的改革精神和國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的要求，提高政府整體轉(zhuǎn)變工作職能、提高工作效能，推動建設(shè)服務(wù)政府、責(zé)任政府、法治政府和廉潔政府。

涉及46部門的“三定”規(guī)定

黨的十七大明確提出要加快行政管理體制改革，抓緊制定行政管理體制改革總體方案。黨的十七屆二中全會審議通過關(guān)于深化行政管理體制改革的意見和國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案草案，十一屆全國人大一次會議高票通過國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案。隨后，國務(wù)院部門“三定”工作即行展開。目前，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案規(guī)定的機(jī)構(gòu)和職能調(diào)整已經(jīng)平穩(wěn)到位，改革的效果正在逐步顯現(xiàn)出來。

值得注意的是，新“三定”在用詞上發(fā)生了變化。從“三定方案”改稱“三定規(guī)定”，彰顯其剛性特征，表明這批具有法律效力的規(guī)范性文件下一步有可能上升為法律法規(guī)，同時充分說明，“三定”是機(jī)構(gòu)改革的中心環(huán)節(jié)。相比以往，這次“三定”工作涉及面廣，政策性強(qiáng)，任務(wù)重，黨中央、國務(wù)院和中央編委高度重視，各相關(guān)部門嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)規(guī)定和要求，做了大量工作。“三定”規(guī)定究竟是指什么呢？中央編辦負(fù)責(zé)人在接受記者采訪時談到，簡單說就是國務(wù)院部門主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的簡稱，是具有法律效力的規(guī)范性文件，是國務(wù)院部門履行職能的重要依據(jù)。

中央編辦負(fù)責(zé)人強(qiáng)調(diào)說，“三定”規(guī)定是貫徹落實(shí)黨的十七屆二中全會精神、進(jìn)一步深化行政管理體制改革的重要舉措，是實(shí)施國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的中心環(huán)節(jié)，也是鞏固改革成果的必然要求。這對于提高政府工作的整體效能，推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制科學(xué)化、規(guī)范化、法制化，建設(shè)服務(wù)政府、責(zé)任政府、法治政府和廉潔政府具有重要意義。

但話說回來，要實(shí)現(xiàn)“三定”規(guī)定的意義是如何落實(shí)轉(zhuǎn)變職能成為一個關(guān)鍵問題。據(jù)了解，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變是這次“三定”的核心。無論是對新組建或調(diào)整變動的部門，還是機(jī)構(gòu)未作調(diào)整的部門，都把落實(shí)職能轉(zhuǎn)變的要求作為首要任務(wù)，在對現(xiàn)有職能進(jìn)行逐一梳理分析的基礎(chǔ)上，把政府不該管的事項(xiàng)交出去，把該由政府管理的事項(xiàng)定清楚。按照“四個分開”的原則和從制度上更好地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，更好地發(fā)揮公民和社會組織在社會公共事務(wù)管理中的作用，進(jìn)一步減少和下放具體管理事項(xiàng)的要求，取消了一些微觀管理、行政審批和評比表彰等事項(xiàng)，將可以由地方承擔(dān)的事務(wù)交給地方政府，將一些技術(shù)性和具體事務(wù)交給事業(yè)單位或中介組織。

轉(zhuǎn)變職能是政府改革的關(guān)鍵

應(yīng)該有許多人注意到，國家質(zhì)檢總局“三定”規(guī)定明確：質(zhì)檢總局今后不再直接辦理與企業(yè)和產(chǎn)品有關(guān)的名牌評選活動。 “這次調(diào)整有望改變名牌評選由政府部門說了算的狀況。”對于政府部門退出名牌評選活動，社會各界給予了積極評價。有關(guān)人士表示，政府部門對名牌產(chǎn)品進(jìn)行評選，相當(dāng)于用政府的信譽(yù)為商家作擔(dān)保，產(chǎn)品可以享受不少優(yōu)惠政策。有的企業(yè)為能評上名牌不惜采取各種手段，導(dǎo)致名牌評選的公平、公正遭到公眾質(zhì)疑。事實(shí)上，大部分部門的新“三定”規(guī)定都明確提出，取消已由國務(wù)院公布取消的行政審批事項(xiàng)，不再直接辦理與企業(yè)有關(guān)的評比、評選、評定活動，并將部分職能下放給地方政府、事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會和中介組織等。

中央編辦有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹說，這次“三定”中，無論是對新組建或調(diào)整變動的部門，還是機(jī)構(gòu)未作調(diào)整的部門，他們都結(jié)合部門的功能特點(diǎn)，“把政府不該管的事項(xiàng)交出去，把該由政府管理的事項(xiàng)定清楚”。

中國社科院經(jīng)濟(jì)所宏觀經(jīng)濟(jì)室主任張曉晶說，轉(zhuǎn)變職能首先要理順關(guān)系，即力克中國存在已久部門多頭管理的“九龍治水”。部門職責(zé)交叉和關(guān)系不順，是多年來政府運(yùn)行中存在的突出矛盾和問題。“無論是地方各界人士，還是中央部委的工作人員，對部門職責(zé)交叉和關(guān)系不順問題反映最集中、最強(qiáng)烈。群眾和企事業(yè)單位也普遍感到辦成一件事很難，不僅要找多個部門很多時候還不知道該找哪些部門。職責(zé)交叉和關(guān)系不順的問題，很大程度上影響了政府協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，降低了行政效能。”中央編辦有關(guān)負(fù)責(zé)人坦言。針對這一突出矛盾，這次“三定”集中理順了有關(guān)部門在宏觀調(diào)控領(lǐng)域、環(huán)境資源領(lǐng)域、工業(yè)等行業(yè)管理領(lǐng)域、涉外經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域、市場監(jiān)管領(lǐng)域、文化衛(wèi)生等社會管理領(lǐng)域的職責(zé)交叉和關(guān)系不順事項(xiàng)。

以網(wǎng)絡(luò)游戲管理為例，新聞出版總署曾被賦予“負(fù)責(zé)進(jìn)口網(wǎng)游審批和國產(chǎn)網(wǎng)游備案”的職責(zé)，而文化部則同時被明確“負(fù)責(zé)進(jìn)口網(wǎng)游內(nèi)容審查、各地網(wǎng)吧監(jiān)管”。這使得不少想進(jìn)入這一行業(yè)的經(jīng)營者不知道應(yīng)該先找誰審批。新的“三定”規(guī)定明確動漫和網(wǎng)絡(luò)游戲管理職責(zé)統(tǒng)一由文化部承擔(dān)，電影管理職責(zé)統(tǒng)一由廣電總局承擔(dān)，音像制品管理職責(zé)統(tǒng)一由新聞出版總署承擔(dān)；高校畢業(yè)生就業(yè)管理由教育部負(fù)責(zé)畢業(yè)生離校前的就業(yè)指導(dǎo)和服務(wù)工作，人力資源社會保障部負(fù)責(zé)畢業(yè)生離校后的就業(yè)指導(dǎo)和服務(wù)工作……“這樣一來，老百姓在政府辦事會更加順暢、便捷，少跑路、少費(fèi)時，辦事花銷也會明顯減少。”國家行政學(xué)院教授汪玉凱說。

提高效能是政府改革的目的

轉(zhuǎn)變職能是為了提高效能，但事實(shí)上許多事項(xiàng)又的確需要多個部門共同管理。比如食品安全監(jiān)管問題，從“田間”到“餐桌”，農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、工商、質(zhì)監(jiān)、藥監(jiān)……分別“把守”在食品生產(chǎn)加工的各個環(huán)節(jié)。針對這些問題，新“三定”中也提出了解決辦法，明確一件事情原則上由一個部門負(fù)責(zé)，對確需多個部門管理的事項(xiàng)，明確牽頭部門，分清主次責(zé)任。

“權(quán)責(zé)脫節(jié)”是一個亟待解決的問題。長期以來，政府運(yùn)行中一直存在著一些權(quán)責(zé)脫節(jié)、重權(quán)輕責(zé)、缺乏監(jiān)督，有利的事情爭著管、出了問題沒人負(fù)責(zé)的現(xiàn)象，這背后的一個深層次原因就是沒有真正把責(zé)任落實(shí)到位。這次“三定”在配置部門職能時，特別注重對部門責(zé)任予以明確和強(qiáng)化：明確住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部承擔(dān)保障城鎮(zhèn)低收入家庭住房、推進(jìn)住房制度改革等責(zé)任；明確國土資源部承擔(dān)確保規(guī)劃確定的耕地保有量和基本農(nóng)田不減少、保護(hù)與合理利用土地礦產(chǎn)海洋等責(zé)任；明確中國人民銀行承擔(dān)綜合協(xié)調(diào)并推進(jìn)金融業(yè)改革和發(fā)展、研究并協(xié)調(diào)解決金融運(yùn)行中的重大問題等責(zé)任……“這樣有利于增強(qiáng)政府部門及其工作人員的責(zé)任意識和服務(wù)意識，提高政府的執(zhí)行力和公信力，同時也為推行行政問責(zé)制、加強(qiáng)責(zé)任追究提供了必要的依據(jù)，同時更為提高效能提供了重要保證。”中央編辦有關(guān)負(fù)責(zé)人表示。

嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制既是改革的重要內(nèi)容，又是鞏固改革成果的重要保障，因?yàn)閲?yán)格控制編制與提高效能緊密相連。據(jù)消息人士透露，在“三定”過程中，各部門普遍提出了增加機(jī)構(gòu)和人員編制的要求。“嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制”，在具體實(shí)踐中遇到的困難可想而知。針對這一問題，在“三定”規(guī)定制定過程中，對新組建或調(diào)整變動的部門，按照“人隨事走”的原則，人員編制先隨職責(zé)劃轉(zhuǎn)，計入新部門基數(shù)后重新核定，有減有增。其他部門的人員編制均沒有增加，國務(wù)院行政編制總量沒有突破，也就是說這次‘三定’沒有增加行政編制。與此同時，在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，這次“三定”著重強(qiáng)調(diào)適應(yīng)部門職能轉(zhuǎn)變的要求，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，內(nèi)部整合，精干設(shè)置。

按照“三定”規(guī)定，新組建或調(diào)整變動的部門，有關(guān)司局隨職責(zé)相應(yīng)劃轉(zhuǎn)，并按照改革要求重新整合，進(jìn)一步突出工作重點(diǎn)，加強(qiáng)了宏觀調(diào)控、能源管理、環(huán)境保護(hù)、重大裝備振興和信息化、人力資源、住房保障、食品安全綜合監(jiān)督等方面的司局。對于機(jī)構(gòu)未作調(diào)整的部門，提出增設(shè)機(jī)構(gòu)的，首先強(qiáng)調(diào)通過內(nèi)部整合優(yōu)化加以解決，確實(shí)需要增設(shè)的，按照精簡統(tǒng)一效能的原則適當(dāng)予以考慮。中央編辦有關(guān)負(fù)責(zé)人指出，“三定”已經(jīng)實(shí)施，下一步重要的是既要保持相對穩(wěn)定，也要根據(jù)形勢任務(wù)變化和改革進(jìn)展情況，適時地進(jìn)行調(diào)整和完善，更好的為中央機(jī)構(gòu)改革服務(wù)。