《國家賠償法》１４年之后重新“美容”

“我現在總是在半夜被噩夢驚醒，夢見被一群人追逐著打，這都是那段不堪回首的經歷，留下的巨大心理陰影”。錢學剛滿臉憔悴不堪的表情說?！拔椰F在看見任何人都把人家看作壞人，包括我老婆在內?？葱睦磲t生不下三四次，卻始終不見好轉”。34歲的錢學剛2002年從湖北省孝感市一家國企下崗后，攜妻帶子來到北京西客站，承包經營了一家煙酒超市。因被人誣陷為倒票販子，遭到拘留，在看守所里度過了長達263天的羈押生活。

“我這一輩子恐怕都不會忘記掉啦！我特意在手機屏幕上設置保留了那倒霉的一天”。錢學剛猛抽著中南海煙說，2007年7月19日下午，原本我想找同在此處做生意的湖北老鄉搓麻將，就欺騙老婆說自己去趟廁所，從位于西客站地下二層的煙超市里溜達出來，正悠閑地在拎著大包小包的熙熙攘攘人群中低頭走著，突然之間，幾個警察沖過來，把我圍成圓圈，不由分說地把我扭送到了海淀區公安分局，警察說有人指認我倒賣火車票。自從被抓進公安局那刻起，我就開始了暗無天日的看守所羈押生活，這一呆就是263天”。

為了替自己的丈夫洗冤，錢學剛的妻子在四處托人求情無果的情況下，決定自己謀劃著找出真正的票販子。她利用超市特殊位置，加上先前對西客站倒票販子有一些了解，很快她就把那次參與團伙倒票的真正票販子誘惑到超市里，讓他們在隱藏于墻角下的攝像頭面前說出了那次參與倒票的事實經過，事后她把錄像制成光盤交給了海淀區公安分局。警察根據光盤抓到了真正的罪犯，直到2008年6月初，錢學剛被無罪釋放。

錢學剛走出看守所的大門，看到前來接他的妻子，夫妻倆抱頭痛哭。他對自己的悲慘遭遇憤憤不平，當即決定向國家討個說法。在奧運會結束的第三天，他就在妻子的陪同下來到北京市海淀區人民檢察院，遞交了一份“國家賠償申請書”。

“他們告訴我，《國家賠償法》修改在即，要過兩個月才能有結果”。錢學剛說。

錢學剛是幸運的，因為他趕上了《國家賠償法》實施14年來的首次修改。10月23日至28日，十一屆全國人大常委會第五次會議在北京舉行，會上首次審議了國家賠償法修正案草案。隨后草案被公布在全國人大常委會的網站上，向全社會民眾公開征求意見。

14年實踐中批評多于贊譽

“《國家賠償法》出臺于1994年”。北京大學法學院教授、北大公法研究中心主任、中國行政法研究會副會長姜明安說，改革開放以后，人們逐漸產生了對國家賠償制度越來越強烈的需求，于是先有了被稱為“民告官”的《行政訴訟法》。這部1989年出臺的法律里設了專章規定“侵權賠償責任”。然而，對國家賠償制度的規定的定義上概念模糊，缺乏細則，基本上不具有可操作性。正是在這樣的背景下，確立中國人權保障制度的重要法律——《國家賠償法》在《行政訴訟法》實施近4年后的1994年終于破殼而出。

曾經作為國家賠償法修改建議稿負責人之一、中國政法大學副校長馬懷德教授告訴了記者一組數據：從1997年到2007年，我們國家的法院系統一共受理了2.5萬多件國家賠償案件，決定給予補償的案件8500多件，支付金額為3.6億元；各級檢察院總共受理了1.7萬多件案件，決定給予賠償的5700多件，支付金額1.5億元，各級公安局受理了6300多件案件，決定給予賠償的有4000多件，支付金額1.7億元。

“上述的這些數字表明，這部法律的出臺為保護公民權利提供了具體的制度保障，十幾年來它還是做出了不少貢獻，這是值得肯定的一面。至少它告訴老百姓，國家是有這樣一部法律對他們進行保障的?！瘪R懷德說，“但是，它的缺點和不足也是明顯的，比起刑事案件、民事、行政案件的數量來說，國家賠償案件的確數量不多”。

“國家賠償‘門檻高、標準低、范圍窄’，老百姓往往很難進入國家賠償的司法程序”。 哈爾濱市檢察院副檢察長孫桂感慨道，坦率地說，自《國家賠償法》頒布實施14年來，受到的批評比贊譽要多，有人甚至把它戲稱為“國家不賠法”。1994年的頒布實施的《國家賠償法》，因時間倉促，在立法上存在很多不完善的地方，受害人要獲得賠償，成本比較高，程序比較繁瑣，賠償經費不到位，賠償金的支付體系也有一些問題。14年的實踐證明，現在是到了該修改的時候了”。

孫曉華作為十一屆全國人大代表，在今年全國兩會上，特意向全國人大提交了修改《國家賠償法》的議案。

“大修”中的完美“三筆”

“此次《國家賠償法》的修改應是大改，而絕不是小改”。姜明安說，修改的重要著眼點是從提高賠償標準、擴大賠償范圍和增加賠償程序的透明度等方面著手，簡單概括如下：

首先，提高賠償標準。根據現行《國家賠償法》，侵犯公民人身自由的，每日的賠償金按照國家上年度職工日平均工資計算。但是令人疑惑不解的是，對于死亡賠償金，最高人民法院的司法解釋在參照《國家賠償法》的上述規定時，卻將城鎮居民與農村居民明確區分開來。造成了“同命不同價”的結局。例如：2004年，發生在河南的一起著名的“殺人喂狗”案中，高鐵鋼作為“殺人喂狗嫌疑犯”被關押677天。事后，高鐵鋼被宣告無罪。他后來所獲得的賠償是根據超期羈押日均55.93元的標準賠償。

黑龍江省哈爾濱市鐵路工人史延生因“搶劫”被判處死刑緩期兩年執行，其母親等3人被判包庇罪，后被證明是冤案。他們一家7口被羈押5101天，僅獲賠償6000余元，一天的自由折價才一元多。

“其實我們國家現在有條件提高賠償額度。隨著近年來我國經濟的發展，各級政府的財政狀況也獲得了極大改善，有能力給予更多的賠償。但實際規定會提高多大幅度的賠償的標準，可以肯定的是幅度距離外界的期待會有一些差距”。馬懷德表示。

其次，賠償范圍的擴大。國家賠償范圍的擴大主要是指國家賠償的歸責原則向多元化邁進，精神損害賠償此次也“有望”進入《國家賠償法》。尤其是在刑事賠償領域引入“結果責任”，這也是多年來外界大聲疾呼的問題。

當前，我國國家賠償的范圍較窄，如對于財產損失，現有規定原則上只賠償直接損失，對于可得利益損失一概不賠，這有失公正的。再如，刑事賠償中的免責條款過多，如“因公民自己故意做虛假陳述被羈押或判刑的”不賠，這一條已成為實踐中公檢法機關鉆漏洞最多的一個條款，但實際上公民故意作虛假陳述往往是被迫的，其中刑訊逼供是主要原因。同時，圍繞這部法律爭議最大的問題是國家侵權的受害者不能獲得精神損害賠償。一個極端的案例是發生在2001年的著名的“處女嫖娼案”。案件受害人麻旦旦隨后將涇陽縣公安局和咸陽市公安局告上了法庭，要求賠償精神損失費500萬元。最后麻旦旦獲得了74.66元，作為被違法限制人身自由兩天的賠償金。

“學術界一直強烈主張將精神損害賠償作為國家賠償的內容之一。給予受害者精神損害賠償，更多地是為了表達對國家侵權的譴責，對受害者心靈的撫慰，以糾正不當國家行政行為”。馬懷德說。

國家行政學院教授應松年認為，“沒有規定精神損害賠償是國家賠償法一個很大的缺陷。從某種意義上說，其實精神損害比實際損害還要嚴重。比如：麻旦旦在精神上遭受了的損害，家人精神上受到的損害，這是很難用錢買來的。而且這樣的事情，不止一次。所以如果再不增加精神賠償條款，就實在沒法交待”。

第三，增加賠償程序的透明度。國家賠償程序的科學與否、公正與否直接決定著賠償請求人的權利能否實現。但是我國現行國家賠償的程序設計較為粗糙，成為國家賠償法的“瓶頸”。我國現行的賠償程序則是讓賠償委員會最后作賠償決定，沒有人對國家賠償進行調查，而且損害的范圍、損失的大小沒有經過聽證程序不可能搞清楚。同時，現在的賠償委員會設在法院，但法院作為賠償義務機關，讓法院自己來審自己，顯然違背了“任何人都不能做自己的法官”的原則。

“我認為國家賠償應該屬于司法范疇，應實行兩審終審，采取聽證、合議、上訴等形式。這樣才能保障國家賠償法的透明度”。曾是十屆全國人大代表的著名律師韓德云說，“就是要使國家賠償法成為一柄雙刃利劍，一面充分體現對公民私權利的保護，另一面就是對國家公權力機關違法行為的懲戒與遏制。讓國家權力機關意識到，任何違法行為都要付出高昂的經濟成本”。

“大修”后的遺憾

“面對14年等一回的重要‘大修’機會，法學領域的專家學者們覺得彌足珍貴，紛紛提出了很多建議和意見。雖然此次修訂后的草案在國家賠償的程序、范圍、標準等方面有了大幅度的改進，但是諸多專家學者仍然覺得修訂草案‘還不夠積極、’‘步子還不夠大’”。馬懷德說，“當然這些建議和意見不可能全部被采納，如抽象行政行為造成的侵權仍將被排除在國家賠償的救濟之外。此外，民事、行政訴訟案件的錯判，此次修改也被“國家賠償”的范圍之外，所以在這次《國家賠償法》修訂后，難免有一些‘遺憾’存在”。

“很多案件按照現行的國家賠償法無法進入賠償程序，如國家機關工作人員內部行為不得賠償——公務員因為內部行為被解職即使后來被證明是錯誤的，那么這個公務員也無法獲得補償。同時抽象行政行為也需要納入訴訟，但是這次也都沒有納入修改的范圍。其實這是一種策略性的考量：它一方面拓寬了公民提起國家賠償的范圍，另一方面也考慮到抽象行政行為造成損害在現實中的實際情況，因為抽象行政行為一般情況下不會直接涉及到當事人的權益，即使涉及到當事人的權益，造成的損害可能性較小，發生的案件也較少。同時這也是考慮到與行政訴訟法的修改內容相協調”。楊小軍表示。

“我和很多專家都提議在國家賠償的程序中引入‘聽證制度’，這樣就能最大限度地保證程序上的‘公開’和‘透明’，從而使判決結果也更有說服力”。姜明安說，尤其是政府‘不作為’是否要寫進《國家賠償法》里去？就拿眼下三鹿“有毒奶粉”賠償問題來說，如果三鹿這樣的企業破產或者被兼并了，面對眾多受害者，沒有全額賠償能力，政府是否要承擔一部分責任，相應地進行一些國家賠償呢？坦率地說，現在有一些地方政府已著手這么做了，但是因為沒有統一的標準規定，所以各地往往是單打獨干，賠償金額參差不齊，比較混亂，但是遺憾地是在這次‘大修’中依舊沒有寫入國家賠償的范圍之內?！?/p>

1994年《中華人民共和國國家賠償法》的出臺，標志著我國國家賠償制度的正式確立。時至今日，經過近14年的實踐，大大改變了普通民眾在面對政府機關和司法機關時，作為冤假錯案的受害者往往只滿足于“平反昭雪”，甚至在討回清白后還要回過頭去向錯案制造者感恩戴德的落后思維和行為定式，可以是普通民眾為無辜付出的人身和財產代價理直氣壯地向代表國家的公共權力部門追討，切實履行了憲法和法律賦予的“國家尊重”和“保障人權”的權利?？傊?，它發揮的貢獻作用是毋庸置疑的。但是，也應看到，國家賠償工作的開展并非一帆風順，在一些地方，公民、法人該申請賠償的不敢或不愿申請，行政機關或司法機關該賠償的不愿賠償，人民法院該判賠償的就是不判，致使《國家賠償法》的實際作用大打折扣，其中最主要的原因可能就是《國家賠償法》本身的不完善所造成的。然而，不管怎樣，這次《國家賠償法》有機會得到“大修”，這是一種維護司法公正的進步，也使《國家賠償法》從理念到制度向著更加現代、更加科學的法律邁出了堅實的一步。