從支持婦女平衡家庭工作視角看中國(guó)托幼政策及現(xiàn)狀

[摘要]從支持婦女就業(yè)、平衡婦女家庭與工作矛盾的角度出發(fā)，世界發(fā)達(dá)國(guó)家在其家庭政策中都表現(xiàn)出加強(qiáng)政府對(duì)公共托幼事業(yè)的責(zé)任這一顯著的發(fā)展趨勢(shì)，值得中國(guó)政府予以重視。托幼事業(yè)不僅是基礎(chǔ)教育事業(yè)，而且是社會(huì)公益事業(yè)，尤其對(duì)婦女的就業(yè)與發(fā)展有著積極的作用。中國(guó)政府應(yīng)同時(shí)考慮托幼政策的社會(huì)意義，著眼于給予婦女更多平等發(fā)展權(quán)利，通過(guò)制定更為合理的公共托幼政策促進(jìn)家庭與社會(huì)的和諧發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]中國(guó)托幼政策；中國(guó)托幼現(xiàn)狀；婦女發(fā)展；平衡家庭與工作

一、托幼政策對(duì)支持婦女平衡家庭與工作的意義及其世界發(fā)展趨勢(shì)

對(duì)于國(guó)家而言，幼兒照看與教育既是基礎(chǔ)教育事業(yè)，又是社會(huì)公益事業(yè)，同時(shí)還與婦女的就業(yè)與發(fā)展密切相關(guān)。因此，在不少發(fā)達(dá)國(guó)家，托幼政策被視為家庭政策中十分重要的組成部分，并作為社會(huì)政策的一項(xiàng)內(nèi)容而得到政府的重視。

經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)曾對(duì)家庭政策下過(guò)這樣的定義(筆者譯)：“家庭政策是引導(dǎo)或促進(jìn)就業(yè)的社會(huì)政策。家庭政策通過(guò)為父母提供既適合其收入來(lái)源又適宜于兒童發(fā)展的兒童照看機(jī)構(gòu)以及支持父母在工作和照看孩子之間做出自己的選擇，以推動(dòng)就業(yè)中男女兩性之間的平等，并使家庭生活與職業(yè)生活的沖突得到一定程度的調(diào)和。”從中我們可以看到，盡管從更寬泛的內(nèi)涵來(lái)講，家庭政策應(yīng)該不僅包括兒童照看，還涉及老齡人口和殘疾人照顧等領(lǐng)域，但OECD卻將兒童照看政策作為家庭政策的中心和重點(diǎn)來(lái)論述，反映了育兒政策在家庭政策中的重要性。OECD在其2002年的一份研究報(bào)告中還曾經(jīng)指出，執(zhí)行有利于平衡工作與家庭的社會(huì)政策能夠?yàn)樯鐣?huì)帶來(lái)多重效益，如提高就業(yè)率、穩(wěn)定家庭收入、促進(jìn)男女平等以及促進(jìn)兒童發(fā)展等。

從世界范圍來(lái)看，一方面在不少國(guó)家，由于男權(quán)社會(huì)文化傳統(tǒng)的影響，父親在家庭中仍被作為主要的經(jīng)濟(jì)來(lái)源，而母親則更多地被賦予承擔(dān)家務(wù)、育兒和照顧老人的責(zé)任。在這樣的社會(huì)文化環(huán)境下，母親由于在家庭中被賦予了“照顧者”的角色。其職業(yè)發(fā)展比男性更易受到影響，并由此導(dǎo)致職業(yè)市場(chǎng)上的性別差異。另一方面，在瑞典、挪威等發(fā)達(dá)國(guó)家，政府已經(jīng)不再單純地將幼兒照看與教育問(wèn)題視為家庭內(nèi)的私領(lǐng)域問(wèn)題，而將其作為社會(huì)政策的重要組成部分，從緩和父母尤其是母親工作與育兒之間矛盾的角度出發(fā)，通過(guò)強(qiáng)化公共托幼事業(yè)等措施，更加積極地承擔(dān)起國(guó)家對(duì)家庭和幼兒的責(zé)任與義務(wù)。

例如，法國(guó)政府就公開(kāi)宣稱幼兒照看問(wèn)題是家庭政策的重要內(nèi)容，國(guó)家在此問(wèn)題上應(yīng)承擔(dān)十分重要的責(zé)任。自上世紀(jì)80年代以來(lái)，法國(guó)托幼政策有較大發(fā)展，對(duì)緩減婦女工作與家庭的矛盾、提高婦女就業(yè)及促進(jìn)人口增長(zhǎng)均起到了積極作用。日本政府在2006年以法國(guó)的政策為藍(lán)本，制定了防止“少子化”對(duì)策，其支持婦女平衡家庭與工作的努力也正在得到國(guó)際勞工組織的關(guān)注。此外，英國(guó)、澳大利亞和美國(guó)近年來(lái)已經(jīng)在不同程度和范圍內(nèi)增加了政府對(duì)公共托幼機(jī)構(gòu)的財(cái)政投入，通過(guò)增設(shè)托幼機(jī)構(gòu)等具體措施，增強(qiáng)了其接收幼兒的能力。

以上這些國(guó)家的托幼政策反映出了一定的世界性趨勢(shì)，即政府更多地承擔(dān)起了對(duì)幼兒照看與教育的責(zé)任。這種傾向值得中國(guó)政府予以重視。盡管這些國(guó)家所采取的托幼政策在出發(fā)點(diǎn)上不盡相同，但歸根結(jié)底，政府在制定政策時(shí)的首要目標(biāo)仍然是緩解父母尤其是母親工作與家庭生活之間的矛盾和沖突。這也就意味著公共托幼機(jī)構(gòu)盡管也擔(dān)負(fù)著教育幼兒以使其獲得良好發(fā)展的任務(wù)，但其首要任務(wù)仍然是緩和父母特別是母親工作與育兒的沖突，這也就是在中國(guó)過(guò)去人們常說(shuō)的托兒所、幼兒園“解決父母的后顧之憂”的功能。

目前在中國(guó)，幼兒教育事業(yè)的重要性已經(jīng)從早期教育對(duì)人的發(fā)展的重要性、學(xué)前教育是基礎(chǔ)教育的準(zhǔn)備階段等角度出發(fā)，得到了應(yīng)有的強(qiáng)調(diào)。然而，托幼事業(yè)作為社會(huì)公益事業(yè)、托幼政策作為社會(huì)政策，其對(duì)幫助父母特別是婦女解決育兒與工作的沖突、促進(jìn)婦女就業(yè)、促進(jìn)男女平等、建設(shè)和諧家庭與和諧社會(huì)等所起到的推動(dòng)和促進(jìn)作用，卻沒(méi)有得到應(yīng)有的研究和強(qiáng)調(diào)。而且，自上個(gè)世紀(jì)90年代以來(lái)，不少地方都在進(jìn)行幼兒園辦園體制改革，其辦園的“社會(huì)化”和“市場(chǎng)化”傾向與上述發(fā)達(dá)國(guó)家的趨勢(shì)不能不說(shuō)是一種對(duì)立。為此，我們有必要從支持婦女平衡家庭與工作的視角重新審視中國(guó)的托幼政策及現(xiàn)狀，并探討托幼政策如何更好地為支持婦女就業(yè)與發(fā)展服務(wù)的問(wèn)題。

二、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下中國(guó)的托幼政策與托幼現(xiàn)狀

(一)托幼事業(yè)發(fā)展方針回顧及改革開(kāi)放后的托幼機(jī)構(gòu)體制改革

中華人民共和國(guó)成立后，中央人民政府于1952年頒發(fā)了試行的《幼兒園暫行規(guī)程(草案)》，規(guī)定了幼兒園的雙重任務(wù)是“教育幼兒，使他們的身心在入小學(xué)前獲得健全的發(fā)育：同時(shí)減輕母親對(duì)幼兒的負(fù)擔(dān)，以便母親有時(shí)間參加政治生活、生產(chǎn)勞動(dòng)、文化教育活動(dòng)等”。在此期間，幼教機(jī)構(gòu)向工農(nóng)敞開(kāi)大門，并采取了一些實(shí)際措施照顧工農(nóng)子女，例如因父母雙方工作家中無(wú)人照顧的幼兒可優(yōu)先入園：延長(zhǎng)在園時(shí)間以利于勞動(dòng)?jì)D女正常工作并取消寒暑假制度；家庭經(jīng)濟(jì)困難的勞動(dòng)人民子女的保教費(fèi)用可減收或免收；支持在工人住宅區(qū)設(shè)立幼兒園等。

1955年，政府提出以公辦與民辦并舉、“兩條腿走路”的方針發(fā)展幼兒園。此后長(zhǎng)期一段時(shí)間，托幼機(jī)構(gòu)的發(fā)展以政府直接辦園和單位辦園為主，收費(fèi)主要由政府和單位包攬，屬于福利性質(zhì)。改革開(kāi)放后，特別是上個(gè)世紀(jì)90年代以來(lái)，政府提出“動(dòng)員社會(huì)力量，多渠道、多形式地發(fā)展幼兒教育”的方針，并出臺(tái)了一些相關(guān)法規(guī)和指導(dǎo)性意見(jiàn)，各地開(kāi)始進(jìn)行托幼機(jī)構(gòu)體制改革。我們從這些政策性文件的“社會(huì)化”“以社會(huì)力量辦園為主體”等表達(dá)中可以看出。政府在改革開(kāi)放后，更多地強(qiáng)調(diào)了社會(huì)對(duì)托幼事業(yè)的責(zé)任，而自身的職責(zé)沒(méi)有得到應(yīng)有的強(qiáng)調(diào)和重視。

如今，托幼機(jī)構(gòu)體制改革已經(jīng)過(guò)去多年。盡管不論研究領(lǐng)域還是實(shí)踐領(lǐng)域，對(duì)“幼兒園辦園體制改革”的概念界定、改革方向和結(jié)果及其對(duì)托幼事業(yè)所起的作用等有不同的看法，但目前城市幼兒園的辦園體制已經(jīng)發(fā)生了很大變化，同時(shí)也出現(xiàn)了一些問(wèn)題。由于各地的情況差異較大，難以一概而論，以下僅以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的北京市和上海市為例，對(duì)兩地目前的托幼現(xiàn)狀給予簡(jiǎn)要概述。

(二)北京市和上海市的托幼概況

就北京市而言，0-6歲學(xué)前兒童的入托率為51.3％，3歲以上為82，3％(其中城鎮(zhèn)地區(qū)為90％)，3歲以下為21.4％。就政府對(duì)學(xué)前教育總體經(jīng)費(fèi)的投入而言，北京低于上海，如2002年北京市學(xué)前教育總投入為1.7億，而同年上海市為6個(gè)億。北京市一直堅(jiān)持“兩條腿走路”的發(fā)展方針，政府辦園比例較低，目前不足10％(而上海是其6倍)，社會(huì)力量辦園成為托幼機(jī)構(gòu)的主體。具體而言，北京城鎮(zhèn)地區(qū)1400多所幼兒園中，1000余所本來(lái)都是機(jī)關(guān)、部隊(duì)、企事業(yè)單位的自辦園，屬于職工福利。近年來(lái)，北京市提出“以社會(huì)力量辦園為主體”的托幼事業(yè)發(fā)展方針，迫使很多幼兒園走上了自負(fù)盈虧之路。2001年北京市教委出臺(tái)了《幼兒園辦園體制改革辦法》，實(shí)行部分幼兒園按成本收費(fèi)的體制改革。

就上海市而言，目前3至6歲幼兒的入園率達(dá)99％以上，已基本普及學(xué)前三年教育，居全國(guó)領(lǐng)先地位。3歲以下的早期服務(wù)體系正在構(gòu)建。上海托幼機(jī)構(gòu)中政府辦園和社會(huì)力量辦園的比例與北京形成了對(duì)比，教育部門辦園比重較大，目前約占全市托幼園所的58％，社會(huì)力量辦園約占42％。上海市目前正在進(jìn)行的學(xué)前教育改革與發(fā)展方針和措施主要體現(xiàn)為：第一，推進(jìn)0-6歲托幼一體化管理體制改革，并構(gòu)建0-3歲早期服務(wù)體系；第二，動(dòng)員社會(huì)各方面多渠道、多形式發(fā)展學(xué)前教育事業(yè)，以逐步建立以政府辦學(xué)為主體、社會(huì)各界共同辦學(xué)的體制。顯然，與北京市不同，上海市政府的指導(dǎo)思想是以政府辦學(xué)為主體，民辦園只作為托幼事業(yè)的補(bǔ)充力量。

三、北京市和上海市城鎮(zhèn)地區(qū)托幼服務(wù)狀況與需求調(diào)查

以家長(zhǎng)、園長(zhǎng)、政府機(jī)構(gòu)相關(guān)負(fù)責(zé)人及有關(guān)學(xué)者為調(diào)查對(duì)象，我們運(yùn)用問(wèn)卷和訪談法，于2007年2月至6月期間，在北京和上海市城鎮(zhèn)地區(qū)開(kāi)展了一項(xiàng)調(diào)查，內(nèi)容主要涉及托幼機(jī)構(gòu)的數(shù)量、收費(fèi)、照看和教育的質(zhì)量以及服務(wù)時(shí)間等方面。兩市共訪談18人，涉及調(diào)查園所14個(gè)，回收問(wèn)卷1340份。

(一)托幼機(jī)構(gòu)的數(shù)量

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，盡管在北京、上海市城鎮(zhèn)地區(qū)，3歲以上幼兒的入園相對(duì)得到保障，但3歲以下幼兒的收托能力較低，不能滿足一部分由于父母雙方需要工作、幼兒要求入托的家庭的需求。

從北京市來(lái)看，目前3歲以下幼兒的日托機(jī)構(gòu)和班級(jí)出現(xiàn)了較嚴(yán)重的萎縮現(xiàn)象。原來(lái)由政府、單位和街道等舉辦的托兒所已基本銷聲匿跡，盡管有少量私立托幼機(jī)構(gòu)招收更小年齡的孩子，但大多數(shù)政府、單位及街道辦園只招收2歲半及以上的幼兒入園，而且由于政策扶持力度不夠，致使不少園長(zhǎng)對(duì)擴(kuò)招托小班沒(méi)有積極性。

從上海市來(lái)看，托兒所尚存少量但也有較大萎縮。近年來(lái)上海市教委也非常重視0-3歲幼兒早教服務(wù)體系的構(gòu)建，并提出讓2歲以上幼兒都有機(jī)會(huì)接受早期教育的目標(biāo)。但據(jù)我們觀察，無(wú)論北京還是上海，對(duì)于3歲以下幼兒的托幼事業(yè)，政府更多地是從教育的角度出發(fā)而不是從支持母親職業(yè)發(fā)展的視角出發(fā)予以重視。

那么，對(duì)于家庭而言，父母如何看待3歲以下幼兒入托?他們對(duì)3歲以下幼兒入托有無(wú)需求呢?我們對(duì)家長(zhǎng)的問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果表明：第一，綜合而言，兩地占總數(shù)一半以上的家長(zhǎng)都認(rèn)為2～3歲的幼兒適宜入托。北京的家長(zhǎng)中主張未滿3歲以下入托的家長(zhǎng)人數(shù)比例比主張3歲以上入托的家長(zhǎng)還多出10.6個(gè)百分點(diǎn)。上海的家長(zhǎng)中認(rèn)為未滿3歲的幼兒適宜入托的比例比北京還高，占上海全體家長(zhǎng)樣本的近7成：第二，北京有24.8％的家長(zhǎng)、上海有23.9％的家長(zhǎng)有過(guò)無(wú)法入托3歲以下幼兒的經(jīng)歷；第三，北京有9成的家長(zhǎng)認(rèn)為“托兒所有必要發(fā)展”，上海的這一比例更是高達(dá)95.3％。總體來(lái)看，贊成發(fā)展托兒所的家長(zhǎng)在兩地均占絕大多數(shù)。

盡管從理論上講，片面強(qiáng)調(diào)3歲以下幼兒的入托率并不適宜，但從更好地幫助婦女平衡工作與育兒的關(guān)系，為她們解除后顧之憂，促進(jìn)婦女發(fā)展的視角來(lái)看，國(guó)家和政府不可忽視那些父母雙方都工作而又找不到其他更合適的幼兒照看方式的家庭對(duì)公共托兒所和托兒班的需求。

(二)托幼機(jī)構(gòu)的收費(fèi)

總體來(lái)說(shuō)，北京市幼兒園的高收費(fèi)問(wèn)題已經(jīng)成為近年來(lái)家庭、社會(huì)和政府共同關(guān)注的熱點(diǎn)，上海的情況則要稍好些。我們通過(guò)訪談和問(wèn)卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，北京市與上海市的收費(fèi)有一定差異。北京市幼兒園的月收費(fèi)基本情況是：政府辦園每月600-1000元：?jiǎn)挝晦k園每月600-700元；街道辦園每月500-600元：私立園每月1300-2800元。上海市的托幼園所特別是政府辦園收費(fèi)相對(duì)比北京低，其政府辦園每月保教收費(fèi)約為350元，轉(zhuǎn)制園每月約900元，私立園每月700-1500元之間。

我們還就“目前的收費(fèi)對(duì)家庭是否形成負(fù)擔(dān)”“政府是否應(yīng)該規(guī)范收費(fèi)”等問(wèn)題，對(duì)家長(zhǎng)進(jìn)行了問(wèn)卷調(diào)查，結(jié)果表明：第一，北京表示負(fù)擔(dān)較重的占21.7％，而在上海這一比例只有8.5％。可見(jiàn)，今后收費(fèi)政策的制定和修正，需要考慮到其中弱勢(shì)人群的情況；第二，北京和上海的絕大多數(shù)家長(zhǎng)(占96％以上)均贊同政府對(duì)收費(fèi)進(jìn)行規(guī)范。

(三)托幼機(jī)構(gòu)的保教質(zhì)量與托幼資源配置

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，上海市政府比較重視地區(qū)之間托幼資源的均衡配置，并在社區(qū)內(nèi)充分保證政府辦園的比例。北京的托幼機(jī)構(gòu)在服務(wù)質(zhì)量上主要存在以下兩個(gè)問(wèn)題：其一，整體而言，機(jī)構(gòu)之間的質(zhì)量差異較大：其二，區(qū)域之間的托幼資源配置不均衡。關(guān)于第一個(gè)問(wèn)題，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，北京的調(diào)查園所之間服務(wù)質(zhì)量參差不齊，特別是條件好的市立園所和條件較差的街道園所之間差距懸殊，無(wú)論環(huán)境設(shè)備還是師資、經(jīng)費(fèi)都無(wú)法相提并論。究其原因在于，政府對(duì)不同性質(zhì)的托幼機(jī)構(gòu)所給予的政策扶持相差懸殊，對(duì)政府辦園有較大的扶持，而對(duì)單位、街道、私立園則缺乏應(yīng)有的政策扶持和宏觀管理，政府職責(zé)淡出。關(guān)于第二個(gè)問(wèn)題，北京有的地區(qū)優(yōu)質(zhì)園所過(guò)于集中，而其他一些地區(qū)則缺乏條件較好的私立托幼同所或政府辦園，一些統(tǒng)建居民小區(qū)配套托幼設(shè)施數(shù)量不足，從而導(dǎo)致一些地區(qū)的家庭存在入托難問(wèn)題。

(四)托幼機(jī)構(gòu)的服務(wù)時(shí)間

日托幼兒園的服務(wù)時(shí)間無(wú)論在北京還是上海，基本都是早上7時(shí)半到8時(shí)入園。下午16-17時(shí)離園。總體而言，日托機(jī)構(gòu)對(duì)家庭早接幼兒較為靈活，但對(duì)晚接和早送的限制就多一些，有的不提供這些服務(wù)，有的提供服務(wù)但收取1小時(shí)10～25元或一個(gè)月收取約100元的費(fèi)用。從理論上講，這樣的服務(wù)時(shí)間應(yīng)該能夠滿足大部分家長(zhǎng)的基本需求，但我們?cè)诂F(xiàn)實(shí)中也發(fā)現(xiàn)，仍有一些雙職工家庭由于父母工作時(shí)間的限制，無(wú)法及時(shí)接送幼兒。如何更好地解決這些家長(zhǎng)的接送困難問(wèn)題，也是今后托幼機(jī)構(gòu)和政府應(yīng)該適當(dāng)加以考慮的問(wèn)題。

四、對(duì)中國(guó)托幼政策的建議

從支持婦女平衡家庭與工作、促進(jìn)婦女就業(yè)與發(fā)展的視角出發(fā)，我們對(duì)中國(guó)托幼政策提出以下幾點(diǎn)思考和建議：

首先，托幼事業(yè)既是基礎(chǔ)教育事業(yè)，又對(duì)解決婦女的后顧之憂起著重要作用。中國(guó)在上世紀(jì)50、60年代，曾對(duì)“托幼”支持婦女就業(yè)上所起的積極作用給予了極大的肯定和強(qiáng)化。然而在今天，不論研究還是實(shí)踐領(lǐng)域，都有過(guò)分強(qiáng)調(diào)“學(xué)前教育”和“早期教育”功能，而忽略“托幼”功能的傾向。為此，政府在制定托幼政策時(shí)需要考慮到婦女和家庭。為減輕婦女的育兒負(fù)擔(dān)、促進(jìn)婦女就業(yè)、增進(jìn)家庭和諧提供政策支持。

其次，對(duì)政府而言，托幼事業(yè)是一項(xiàng)社會(huì)公益事業(yè)。發(fā)達(dá)國(guó)家在此問(wèn)題上的趨勢(shì)是強(qiáng)化政府對(duì)公共托幼的責(zé)任和義務(wù)。這種世界性的發(fā)展趨勢(shì)值得引起我國(guó)政府的重視。為此，中國(guó)政府需要強(qiáng)化自身對(duì)公共托幼的責(zé)任，而不應(yīng)該將育兒責(zé)任更多地推卸給家庭和市場(chǎng)，讓托幼事業(yè)走社會(huì)化和市場(chǎng)化的道路。

再次，從服務(wù)家庭、支持婦女發(fā)展的角度出發(fā)，托幼事業(yè)應(yīng)該保證托幼機(jī)構(gòu)在數(shù)量、收費(fèi)、質(zhì)量和時(shí)間上滿足家長(zhǎng)的基本需求。在中國(guó)目前的社會(huì)形勢(shì)下，托幼政策的基本目標(biāo)應(yīng)該是使全體有幼兒的家庭都能相對(duì)公平地享受到公共托幼服務(wù)，適當(dāng)減輕這些家庭的托幼費(fèi)用負(fù)擔(dān)，并加強(qiáng)對(duì)弱勢(shì)群體的政策扶持。

此外，就北京和上海目前的托幼政策而言，我們具體建議：第一，針對(duì)北京和上海接收3歲以下幼兒入托的機(jī)構(gòu)較為欠缺，而一些家庭有入托需求的狀況，建議兩地政府適當(dāng)發(fā)展托兒所和日托班；第二，針對(duì)北京托幼機(jī)構(gòu)收費(fèi)偏高、家庭育兒成本增加的問(wèn)題，政府需增加經(jīng)費(fèi)投入，體現(xiàn)政府對(duì)托幼的責(zé)任，并及時(shí)規(guī)范和控制收費(fèi)，同時(shí)還要關(guān)注對(duì)低收入家庭的政策扶持；第三，針對(duì)北京托幼服務(wù)質(zhì)量差異較大、區(qū)域之間托幼資源配置不均衡的問(wèn)題，需要政府調(diào)整布局、改善質(zhì)量，以利于社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)。

總之，中國(guó)在制訂托幼政策時(shí)，需要納入性別視角，既要考慮促進(jìn)兒童的發(fā)展，又要考慮有利于母親的就業(yè)及其職業(yè)發(fā)展，使婦女能夠在家庭和工作之間取得更好的平衡。