“分權”的背后

[摘要]表面上看，美國并沒有全國性的課程管理，地方教育權力非常大。但實際上，聯邦借助于金元、行政、立法、學術、市場等手段，通過政府的宏觀控制與市場的自主調節相結合、政府管理與社會約束相結合、剛性法律與柔性文化的有機結合以及尋求集權與分權的均衡等方式，間接但卻有力地掌握了課程管理的實權。

[關鍵詞]美國；課程管理；特色

嚴格來講，美國并不存在國家課程管理。美國憲法明確規定聯邦無權問鼎美國教育，這一再成為美國人反對政府過分干預課程事務的確鑿證據。因而，一直以來，聯邦教育部對全國中小學課程基本上沒有任何統一的規定和要求，也不進行直接管理。但這并不意味著聯邦政府和教育部對教育是不聞不問、放任自流的。尤其是自20世紀80年代以來，聯邦政府更是一反以前的曖昧，明目張膽地加大了干預課程的力度。但這種“干預”，并不是直接的管制，也不是硬性的控制，更不是無條件的命令與服從。它主要是通過金元、行政、立法、學術、市場等多種手段的有機結合來實現的，這才是美國課程管理真正巧妙之處。

一、政府的宏觀控制與市場的自主調節相結合

表面上看來，聯邦政府對地方和學校并不過多干預，但事實上，政府對地方和學校的控制更多地是交由市場來完成。因為美國人深信提高質量與效益的最佳途徑就是競爭，在工商界通行的職權責相統一的原則也同樣適用于教育。運用市場規律辦教育成為美國的一貫作風。如為進一步推動教育質量和效益的提高，布什政府在課程管理中引進了企業管理的“高績效理論”(High Performance Theory)，以此來加強各州各學區乃至學校層面的績效責任和競爭。他指出“責任制體系非常重要，是美國教育改革的基石”。首先，聯邦政府承認教育首先是地方的責任，所以州與學區掌握課程的最后決定權是無可厚非的。但是，聯邦給予州政府教育經費支配權極大自由的同時州政府也必須給予聯邦以回報，即州必然要接受一種真正負責任的高標準體系。其具體做法是：州和學區與教育部長簽署協議書，協議書中明確聯邦對州的資助項目及支配的自由度，同時州和學區要向教育部遞交一份5年提高學生學習成績的目標實施規劃，并嚴格履行責任制，促進學生學習成績進步，如果沒有實現承諾，必須接受懲罰，或者失去簽約的資格。

政府宏觀控制與市場的有機結合還體現在以下三個方面：一是特許學校的風行。由州政府與學校簽訂合同，明確規定政府所能提供的資源與幫助以及學校要達到的目標和教育質量的要求，州政府定期對學校進行檢查，學校對實現教育目標全面負責。二是試行學費票制度。所謂“學費票”就是政府把直接撥給學校的教育經費以學費票的形式下發給每一學齡兒童，這一學費票只能作支付一定數量的學費，而不能挪作他用，學校收到后作為憑證從政府領到相應數量的經費。這樣將給學生以最大的擇校自由，而對學校來說，要贏得更多的經費，就必須通過提高教育質量來吸引更多的學生，才能得到更多的經費。所以，學校必須在課程選擇與實施上有所作為，并辦出自己的特色。三是實行合作辦學。中學與企業合作辦學是美國中學改革的一種趨向。這些改革迫使學校進一步關注學校課程改革，合理利用資源開發獨具特色的課程來招徠學生，并通過加強與社區的聯系，創造條件，吸引師資，以增強學校凝聚力。

二、政府管理與社會約束相結合

美國一向被看作是地方分權制的最高典范，其地方分權制的有效實施與政府相對發達、完善的宏觀調控機制顯然是分不開的，但美國課程除了接受政府、官方的正式管理之外，還有一支非常重要的、社會民間的、非正式的約束力量——壓力集團(pressure group)。所謂壓力集團是指基于法律保障的權利，參與政府行政運作過程，通過各種活動方式，借以表達其意見，并試圖影響政府決策之正式或非正式的團體或組織。壓力集團在美國政治生活中扮演著十分重要的角色，它通過各種正式或非正式的渠道、方式影響著美國政府的工作。

壓力集團對課程政策的影響主要表現為參與課程決策、監督課程政策的執行兩個方面。參與的方式具體包括：1．壓力集團通過支持總統、州長和議員的競選，從而獲得政治上的支持，這也是美國歷任總統競選都宣揚要做教育總統的主要原因所在：2．壓力集團直接或間接地參與州、地方教育行政的管理和決策。他們利用各種信息媒介，就學校課程的設置、教科書的選擇與使用、學生和家長的教育需求、教師的意見和建議等，向相關教育機構反映。如2002年在重慶舉行的數學課程與教學改革國際研討會上，美國教授費里醫·芒達在報告中就介紹了美國數學課程改革現狀，提到一場被稱為“美國數學戰爭”的事件——包括美國加州大學伍鴻熙教授在內的200多名數學家聯名給教育部遞交公開信，針對美國數學教師協會制定的《學校數學的原則和標準》提出不同意見，主張要綜合地、緊湊地提供教學目標，并且廣泛征求意見，公開討論：3．通過宣傳、集會、游行、罷工等方式來支持或反對某項課程政策的實施。如美國眾多教育基金會和教育學術團體，它們雖非政府部門，也不以命令、立法等手段頒布教育指令，但它們依靠金錢和學術，對于課程實際運作的影響極為深入而廣泛。當前勢力最大的天主教、卡內基、福特、洛克菲勒等基金會。以其雄厚的資金和強大的輿論來推動課程實驗、課改科研及開發新課程，提出課程目標與政策建議等。

監督課程政策執行的方式主要包括以下兩類：一是未來的雇主和家長的反饋。他們是課程的間接受益者。美國勞工部獲取必須技能部長委員會(SCANS)曾于1991年6月發表報告《要求學校做什么樣的工作》，這份報告是在該委員會被要求考察勞動市場的需求以及美國青年是否有能力適應這些需求，經與企業家、公立部門雇主、工會以及商店、工廠、作坊工人和主管會談后形成的。報告明確了明日學生需要獲得的能力，并提出可以將“要求的技能滲透到五門核心課程(歷史、地理、科學、英語和數學)及其他學科和校外活動中。”雇主和家長的這種影響一般都是通過他們對學生未來需要具備哪些知識、技能或品質的評估反饋來監督課程政策的實施與執行。二是學生的主動反饋。他們是美國課程政策(尤其是地方學區課程政策)的直接受益者。學生干部通過擔任決策委員會成員來評估課程的學程設置和學術要求，或者通過拒絕選讀諸如以學術專家課程為特征的學程表現出來，或通過自辦報紙、教學評議會等途徑對課程設置提出自己的建議和要求。

三、尋求集權與分權的均衡

美國是一個典型的地方分權制國家，為充分發揮“分權”的優勢，克服“分權”帶來的弊端，美國加強了集權的傾向性，尋求集權與分權的均衡。“當前，有一個十分引人注目的現象，即我國的教育政策已經傾向于‘國家化’。”可以說，近年來，美國聯邦政府對地方課程的控制在逐步地增強。一方面，提升了聯邦教育部的地位。自克林頓上臺以來，聯邦教育部的地位有了較大的提高，已被升格為內閣一級。另一方面，加大了教育投入。克林頓政府教育經費的支出超出了軍費的支出。按其預算，1998年聯邦政府對教育撥款達510億美元，比1997年增加20％，為實現2000年教育目標的專項撥款比1997年增加26％，達到6.2億美元。該項經費主要用于資助各州建立更加嚴格的課程標準，從而提高學生在一些主要核心課程和學科上的質量水平。2001年布什上臺伊始就拋出名為《不使一個兒童落后》的教育改革議案，對教育部提高了10％的投入，再加上“提前開始(Head Start)項目”“學校和圖書館安裝互聯網項目”，教育部經費增加是各部中最多的。在學生人數大體相當的情況下，僅1980年到1990年美國中小學的總開支翻了一番還多。

政府對教育質量與課程的控制最直接有效的方式無疑就是建立全國教育目標與課程標準。制訂中小學教育新的質量標準(SOLS)成為美國基礎教育改革的核心工程。1989年美國公布《普及科學——美國2061計劃》，提出要使美國人在數學和科學方面成為世界上最好的。1994年克林頓簽署生效的《2000年目標：美國教育法案》將編訂全國性的教育標準特別是課程標準，作為此項改革計劃的重中之重，并開發了一套全國性的測驗以衡量學生達到全國教育目標的程度。這一切顯示了美國在強化宏觀指導、提高教育水平上的決心。1997年2月4日克林頓在其連任的施政報告中進一步把建立全國課程標準與恢復閱讀和數學全國統考作為重要措施，使政府的決心轉變為控制課程的實際行動。小布什上臺以來也提出要“縮小優等生和處境不利的學生之間的差距”，推行高門檻選拔考試并強化學校責任制以及建立嚴格的畢業標準。他說“如果我們在教育青少年方面成功了，那么在公民生活許多方面的成功都會接踵而來”。

從下面的兩個法令中，可以明顯地看到美國國家對課程的控制增強了：一是布什政府頒布的《2000年的美國——一種教育戰略》。該文件將英語、數學、自然科學、歷史和地理五門學科確定為核心學科；還規定了每門課程必要的學習時間，如每個中學畢業生必須至少學習4年英語、3年理科、數學、社會科學，2年外語、藝術和音樂。

二是克林頓政府頒布的《2000年目標：美國教育法案》。方案強調“到2000年，4年級、8年級和12年級結束時的所有學生必須在富有挑戰性的學科：英語、數學、科學、公民與政府、經濟、藝術、歷史和地理等學科中顯示出駕馭的能力；每所學校都要保證所有學生在現時代能夠充分運用他們的智力以為有效履行公民的權利和義務，為進一步學習或就業作準備”，新增加了公民與政府、經濟、藝術三門課程，使國家界定的核心課程在數量上增至8門。

聯邦的這一系列舉措無疑大大加強了聯邦課程意識的滲透，尤其在金元與立法上有助于宏觀把握全國課程，均衡各州懸殊，特別是均衡各州在支援課程改革方面的能力懸殊，兼顧不同種族、不同性別、不同文化背景的學生的需要。聯邦的干預克服了原來各州林立分散的課程管理制度質量上參差不齊，學生成績兩極分化相當嚴重的缺陷，同時對各州學區內部社會條件也進行了改革，如在調和種族、宗教矛盾，消除貧困等問題上，聯邦都介入了教育，形成了共筑美國夢的大氣候。

四、剛性法律與柔性文化的有機結合

國家對課程的領導除教育部外，憲法、議會以及政府首腦的影響也是很深遠的。聯邦對課程實施控制的最有效手段是通過立法。美國以強大的法制作為教育的堅強后盾。1958年以來幾部教育大法《國防教育法》《中小學教育法》《天才教育法》《成人教育法》等都對全國影響深遠。涉及到中小學的課程，教育部和各教育團體提出的計劃與標準，不具有法令效力，各地也不一定貫徹執行，但還是極具權威性。基于對教育的重視，歷任總統身體力行，通過大量議案的制定頒布以及教育稅收的調節，鼓舞了課改的士氣，實際上已發揮了統帥的作用。聯邦還利用成熟的法制調控全國的課程市場，保證課程的有效運作。教育部、各級教育董事會雖不受各級行政指令，但各級人員的任命、活動均受法律的監督。聯邦政府、各州議會、各級法院也有權受理有關課程案件。所以，這些機構和人員在各級依法行事就構成了課程管理的后盾。

在求助法律這種硬性控制手段的同時，美國也力圖通過與文化這種柔性的手段相結合來實現對課程的有效管理。其運作的基本邏輯是：教育是天賦的不可剝奪的人權，是屬于每個家庭和孩子的大事，同時也是社會應承擔的公共事業。這三種觀念幾乎沉淀在每一位美國人的頭腦里，根深蒂固成了一種潛意識，這種意識影響到課程管理的方方面面。無論是聯邦的教育立法還是政府首腦的政令的提出都是大打保證人人平等享有受教育的權利，為公眾謀福利的旗號，對教育施加影響。在美國人看來，無論教育的目的是什么，人首先是作為人而存在，所以教育首先必須尊重人性，也即尊重個人作為個體存在的個別特性。每個人身上的遺傳稟賦、后天資質、文化環境等都有特定的組合，所以，教育應照顧到個體的差異性，讓每個人的潛能得到最大限度的發揮。作為國家政府，對孩子的成長應負重要責任，為這一目的創造可能。這需要國家首先必須培育非常成熟和完善的課程市場，保證有高質量的多元化的課程，給學生極大的選擇自由，培養多樣化的人才，為國家的前途掌舵。基于孩子受什么樣的教育應由孩子及其家庭來決定的認識，每個家庭和每個孩子都具有強烈的維權意識，自發地參與學校課程決策，維護自己抉擇課程的權利。這樣，就形成了一種局面：不是國家規定教育的框框讓學生去套，而是國家為學校、家庭和孩子選擇教育提供了可能，主動權在學校和家庭。這一切營造成良好的文化氛圍，有力地推動著課程的管理和規范。

可見，聯邦雖然沒有披上控制全國課程的“合法外衣”，但實際上通過金元、行政、立法、學術、市場等的隱蔽運作，其課程政策與意識已深深地滲透到了各州學區學校各個領域，并由此牢牢地掌握了課程管理的實權。但我們還是必須把它和其他國家的課程管理區分開來。首先，美國聯邦對課程的干預更多的是一種氛圍的釀造、一種政策的建議、一種理論的倡導與提供多元化的選擇以及經濟法律法規的支撐，而不是非執行不可的行政指令。這就給予了各州更多的自主權。各州可以參照聯邦標準，依據本州情況進行靈活調整，使課程更貼近本州實情。由于并非行政指令，各州運作起來也相當不受羈絆，能夠針對課程實施中出現的新問題及時做出應對。其次，聯邦的這種管理更多地是提倡各州各學區的自主自創性。各州不是在教育部管轄之下進行課程運作，也不是行政和管理從外部提供驅動力，而是強調本州教育系統自身的創意，自律自主地驅動組織本身。因此，新近美國多用“課程領導”取代“課程管理”，就表明了脫離“課程管理”那種利用官僚體制的行政特權自上而下地“管制”“監控”思想的理念，這種新的管理思路將進一步蓬勃發展起來。