構建城鄉新型社會救助體系

改革開放以來，在歷屆省委、省政府的正確領導下，我省各地緊緊圍繞全省經濟社會發展目標，以科學發展觀為指導，堅持以人為本，不斷推進社會救助各項工作，社會救助體系建設取得了長足進展，初步構建起了以最低生活保障、五保供養、災害救助制度為基礎，以醫療、教育、住房、司法等專項救助為輔助，以優惠政策相配套，以社會互助為補充的城鄉新型社會救助體系，為保障全省困難群眾基本生活和促進江蘇率先發展、和諧發展、科學發展發揮了積極作用。

加強制度建設，不斷完善社會救助體系

最低生活保障制度覆蓋城鄉，困難群眾生活狀況得到有效改善。十一屆三中全會后，我省社會救濟工作獲得了恢復和發展。從1980年1月起，城市困難戶救濟標準省轄市為每人每月12-14元，地區轄市和縣屬鎮為每人每月10-12元，從1985年10月起每人每月增加了5元。據1983年底進行的普查統計，全省城鎮貧民享受定期定量的救濟對象共13420戶17348人。在貧困人口集中的農村，主要采取的是救助與扶貧相結合的辦法，幫助貧困戶發展生產，走勤勞致富的道路：對無勞動能力的特殊困難戶和五保戶，以集體經濟給予補助和供給為主，政府救濟為輔。總的來說，改革開放初期我省救助工作存在范圍偏窄、內容單一、標準較低等不足。1994年，我省在南京、無錫兩市啟動城市低保試點工作；1997年，進一步加大工作推力，13個省轄市年內全面建制；至2002年，全省城市低保工作基本實現了應保盡保。在建立農村低保制度之前，全省各地按照“政府救濟、社會互助、子女贍養、穩定土地政策”的原則，建立了農村特困戶生活救助制度。1995年：我省開展了農村低保制度試點；至1998年，全省所有縣都出臺了農村低保建制文件；2004年8月，省政府常務會議確立了“到2005年底，農村低保基本實現應保盡保”的工作目標，加大了省級財政轉移支付力度，至2005年6月，所有涉農縣(市)全面建章立制，全省基本實現了應保盡保。目前，我省城鄉低保工作呈現出保障人數大體穩定、財政投人逐年增加、保障水平不斷提高的態勢。2007年底，全省共保障城市低保對象44.59萬人，占非農人口1.6％，人均保障標準244元／月；共保障農村低保對象114.75萬人，占農業人口2.5％，人均保障標準131元／月。城鄉合計保障人數159.3萬人，為建制初的9倍。

五保供養制度進一步完善，集中供養率明顯提高。全省各地已全部落實了農村五保供養政策，做到了“應保盡保”，供養標準逐年提高。2007年底，全省共供養農村五保對象23萬余人，集中供養年人均水平為2876元，分散供養年人均水平為2310元。五保供養經費普遍實行了社會化發放。自2005年起，我省已連續三年實施了以農村敬老院建設為主要內容的“關愛工程”，省財政累計安排資金4.38億元，市、縣、鄉三級共配套資金5.17億元，新建、改建農村敬老院1252個，新增床位9萬張，敬老院硬件建設實現了質的提升，貧困地區農村敬老院面貌得到了根本改變。全省集中五保供養率由2004年底的不到30％提高到2006年底的55％，到2007年底達到60％。

災害應急救助體系基本形成，救災減災能力逐步增強。全省13個市及其所轄涉農的縣(市、區)均出臺了自然災害救助應急預案，省、市、縣三級預案體系基本形成。各項制度框架基本建立，災害信息系統覆蓋到縣，重大災情能夠在7小時內及時報送民政部。災害響應能力進一步提高，能夠保證災民在受災24小時內衣、食、住、水、醫等基本需求。自2001年至2007年，全省共救助災民2890萬人次，緊急轉移安置災民164萬人次，恢復重建因災倒塌民房近40萬間。2005年7月我省成立了省減災委員會，減災工作機制初步建立，減災工作步入新的階段。從2006年開始，“國際減災日”和“社區減災平安行”活動在全省各地有序開展。

城鄉醫療救助工作穩步推進，救助效果初步顯現。我省農村醫療救助工作從2003年開始啟動，當年7月，省政府出臺了《關于在全省建立新型農村合作醫療制度的實施意見》，要求各地在建立新型合作醫療制度的同時，對農村五保戶和貧困農民家庭給予醫療救助。2004年6月，省有關部門發布《江蘇省農村醫療救助實施辦法》，到2005年底，各省轄市及涉農縣(市、區)均出臺了實施細則。城市醫療救助制度從2005年開始在7個市36個縣(市、區)進行試點，2007年進一步擴大，到2008年上半年在全省全面推開。據統計，2007年，全省共救助農村困難群眾112.48萬人次，支出救助金1.33億元；共救助城市困難群眾29.13萬人次，支出救助金1億多元，在一定程度上緩解了城鄉困難群眾看病難、看病貴問題。

臨時生活救助制度全面實施，“炕邊冷”現象初步緩解。為解決城鄉低保邊緣家庭的貧困問題，2007年10月，省政府出臺了《江蘇省城鄉困難群眾臨時生活救助實施辦法》，由此建立了臨時救助工作長效機制。將救助范圍從絕對貧困對象拓展到相對貧困對象，改變了過去救助政策只聚焦低保群體的“懸崖效應”，彌補了政策的斷層。目前，全省各地結合實際，制定或完善了臨時救助制度的實施辦法或細則，規定了受理審批程序，確定了救助方式和標準，臨時救助工作進展順利。

慈善事業發展迅速，社會互助成效顯著。江蘇省慈善總會于2005年11月18日成立。截至2007年底，全省13個省轄市、97個縣(市、區)成立了慈善機構，全省慈善資金總量已達70多億元(含合同認捐)，位居全國第一。各地慈善機構每年都要組織實施一批慈善救助項目，其中對一些患重大疾病的困難對象給予3000元至10000元不等的關懷資助。2007年，省慈善總會支出救助款物達7000多萬元。社會捐助制度進一步完善，建立了長效幫困和應急幫扶相結合的工作機制。慈善救助在社會救助體系中發揮了重要的補充和輔助作用。

社會救助內容不斷拓展，教育、住房、司法等專項救助有序推進。隨著《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》的實施，我省實現了對流浪乞討人員由收容遣送向救助的轉變，較好地保障了城市生活無著的流浪乞討人員吃、住、醫、行等基本需求。從今年起，各級民政部門新開展了無固定收入重殘人員救助工作，并將臨時生活救助工作納入制度化、規范化軌道。近幾年來，我省在著力保障低保對象最基本物質生活需求的同時，還努力幫助解決他們生活中存在的各方面困難。目前，省一級制定出臺了《關于切實做好家庭經濟困難學生資助工作意見的通知》、《關于加強司法救助工作的意見》、《關于解決城市低收入家庭住房困難的實施意見》等一批政策文件，修訂了《江蘇省法律援助條例》。在各部門的協作配合下，我省教育救助、住房救助、司法救助以及助老、助殘等工作均有了新的進展。

堅持與時俱進，不斷推進社會救助工作創新

建立低保標準增長機制。2006年8月，省政府常務會議研究決定在全省建立城鄉低保標準增長機制，其后省政府下發了《關于完善城鄉居民最低生活保障標準增長機制進一步加強社會救助工作的通知》(蘇政發[2006]137號)，從2007年起，城市以省轄市為單位，農村以縣(市)為單位，分別依據當地上年度城市居民人均可支配收入和農民人均純收入20％-25％的比例，綜合確定當年最低生活保障標準。這項機制的建立。克服了低保標準調整周期和幅度的隨意性，使得低保水平與經濟社會發展相適應。

發放物價上漲動態補貼。為化解物價上漲給困難群眾基本生活造成的沖擊，2005年8月，省政府辦公廳下發了《關于對低收入居民實行基本生活消費價格上漲動態補貼的意見》，規定當年度低收入居民消費價格指數漲幅超過3％(含3％)時，對城鄉低保戶等困難群眾按月保障標準全額發放物價補貼。2007年，我省先后兩次啟動價格補貼機制，省財政共安排8088萬元對經濟困難地區給予專項補助。進入2008年，為提高補貼的及時性，我省又將補貼機制調整為按季啟動。

出臺適度普惠性救助辦法。一是對城市低保戶實施普惠性質的節日慰問辦法。從2005年起，我省連續4年對城市低保戶按200元／戶的標準發放節日慰問補助。二是對城鄉低保對象中大重病患者進行節日困難補助。2008年，省政府專門安排專項資金，對蘇北、蘇中困難地區城鄉低保對象中的大重病患者按300元／人的標準給予特殊補助。三是建立了重殘人員救助制度。省民政、財政、衛生、殘聯四部門聯合發文要求各地從2008年1月起，對低保對象以外的無固定收入重殘人員參照當地城鄉低保標準給予全額生活救助。

完善工作機制，不斷提高社會救助工作水平

不斷完善管理體制。各地普遍形成了黨政主導、民政牽頭、部門配合、社會參與的良性管理體制，不少地區還建立了社會救助工作聯席會議制度，加強對社會救助工作的組織協調和救助資源的整合利用，發揮了社會救助體系的整體效益。民政部門堅持“以民為本、為民解困”的宗旨理念，建立健全相關救助制度，積極履行工作職能。財政、衛生、勞動、教育、司法、建設、物價等相關部門按照分工，各司其職，各負其責，密切協作，共同做好社會救助工作。

不斷完善運行機制。一是規范審批程序，各地嚴格堅持個人申請、村(居)委會評議、鄉鎮(街道)復核、縣級民政部門審批的程序，把好審批關。二是堅持專戶管理與社會化發放。各地認真執行相關財務管理制度，做到專戶管理、專款專用、專賬核算，普遍推行金融機構打卡發放的辦法。三是建立監督機制。各地建立了民主評議制度和公示制度，設立了舉報信箱，公布了投訴電話；堅持內、外監督相結合，強化財務、審計和紀檢監督，邀請人大代表、政協委員進行視察檢查。確保救助資金不被擠占、挪用。

不斷完善籌資機制。近年來，各地切實發揮財政主渠道作用，按照建立公共財政的要求，加大財政支出結構調整力度，將社會救助所需資金列入同級財政預算，并根據經濟社會發展水平的提升逐年增加。省級財政切實加大了社會救助資金支出力度和對欠發達地區的轉移支付力度，有力保障了蘇北、蘇中經濟欠發達地區社會救助工作的順利開展。從2002年到2007年，全省低保資金支出由2.72億元增加到12.7億元，其中省級財政補助資金由0.4億元增加到4.05億元。目前，我省社會救助工作形成了政府財政投入為主、社會參與和慈善事業為補充的籌資機制。

實踐表明，我省社會救助體系的建立，穩定、持久、有效地解決了城鄉貧困人口的溫飽問題，在實現困難群眾學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、困有所救六個方面發揮著不可替代的作用，是保證“全面達小康、建設新江蘇”戰略目標如期實現的必要的基礎性工程。

(作者系江蘇省民政廳廳長)

責任編輯：尤 健