推行農村土地股份合作制的思考和建議

一、當前我國農村發展面臨的深層次矛盾和問題

1、農村家庭承包經營制把農民從集體土地上解放出來，調動了農民生產積極性。釋放了農村生產力。但是經營權模糊造成了土地的實際使用權、流轉權、收益權、抵押權等缺位，當前農業經營方式已制約了農業生產力的進一步發展。如何在不改變農村基本經營制度前提下進一步釋放和發展農村生產力是擺在我們面前的重大課題。

2、農民以戶為單位的耕作方式與發展高效規模農業、提高土地產出率和經營水平發生很大沖突，制約了農業結構的調整和高效規模農業的發展以及土地產出效益的提高。因此發展農業專業化、社會化大生產需要尋求家庭承包經營制的新突破。

3、千家萬戶的生產方式與千變萬化的市場經營已經明顯不適應。同時由于農民組織程度低，農民獲得土地收益主要是生產過程的收益，難以獲得加工、流通等過程的收益。這個問題不解決。就無法持續提高農民收入，無法促進農業穩定發展。

4、隨著城市化、工業化推進，大量農用地轉為非農建設用地，不僅使失地農民增多和農村社會保障問題凸顯，更重要的問題是如何讓農民分享工業化、城市化帶來的土地增值收益。讓農民變市民，即讓農民共享改革發展的成果。

5、實現農民從增加收入到持續增收再到增加農民的財富積累這個跨越，已擺在各級黨委政府面前。我國農民總體收入水平與全面小康的要求仍有很大差距，農民持續增收的長效機制難以建立起來。要根本解決這些問題必須考慮：如何變農民的土地資源優勢為經濟優勢，變土地資源為資產，從而實現農民有恒產。

6、國家對“三農”采取“多予、少取、放活”的方針，實施了一系列支農、惠農、富農等政策，調動了農民種地的積極性。但只靠財政“多予”難以根本解決農民致富問題。可以說“少取”已到極限，“多予”畢竟有限，只有在“放活”上做文章才是出路。

二、推行農村土地股份合作制勢在必行

切實保障農民對土地承包經營的各項權利，健全在依法、自愿、有償基礎上的土地承包經營權流轉機制，條件成熟的地方可以率先發展各種形式的規模經營。農村大力推行土地股份合作制，是順應這些要求而產生的農村土地產權制度的創新。

推行土地股份合作制能促進農業生產方式從傳統農業向現代高效農業轉變。適時地提出并采取措施推行土地股份合作制是對農村生產關系的完善，有利于促進農業生產力發展，為從分散經營到社會合作，從傳統農業到現代農業。從而為現代農業的統一布局、結構調整和規模經營等新一輪農村變革創造條件。

推行土地股份合作制能促進土地多重功能和土地資源潛在價值的實現。對農民而言，土地既有作為生產資料的生存功能，又有社會保障和發展功能。但相當長一段時間里，我們重視土地生存功能，忽視了社會保障功能，更沒有發揮發展功能。隨著工業化、城市化的推進，農民需要依賴土地來滿足自己日益增長的社會保障功能和發展功能的需求。推行土地股份合作制能夠改變生產經營方式，有利于深度開發利用土地，并提高土地產出率、商品率，這符合資源優化配置的原則和利益最大化的原則。

推行土地股份合作制有利于保障農民的土地財產權益，維護完整意義上的承包經營權。土地是多數農民的主要財產形式，保障農民的公民權和財產權，首要的就是保護農民的土地產權。實行土地股份合作制，將土地承包經營權股權化，將土地資產的價值形態(而不是土地本身)按股量化到個人，進而以股份的形式投人合作生產，這個過程進一步確認和完善了農民的土地產權。我國現行征用土地大多實行“一次性買斷”。農民雖然得到了一筆補償金，但是農民卻從此永遠失去了使自己生存和發展以及能夠惠及子孫的“最可靠的社會保障”，失去了土地經營開發后的巨大增值效益。成立土地股份合作社，農民有可能以土地股權直接參與第二、三產業發展和城鎮建設，無論從農戶的受益數量還是受益時間來看，都好于一次性的征用方式。

推行土地股份合作制有利于把農民培育成市場主體，造就一代新型農民。推行土地股份合作制使“土地資源變資產，農民變股東”，農民作為財產權的代表參加股東大會，參與土地合作社的經營與管理。在市場經濟實踐中增強市場觀念、競爭觀念、效益觀念。發展高效規模農業要求標準化生產和產業化經營，這可以增進農民掌握現代農業科學技術的機會和能力，有利于普及科學知識，提高農民素質。使他們成為有文化、懂技術、善經營、有話語權的新型農民。

推行土地股份合作制有利于促進新農村建設和農村社會治理。目前農村大多數村組織缺乏集體經濟實力，鄉村財力匱乏，因而農村基礎設施薄弱，農業生產條件差，農村公共產品供給不足，尤其是社會保障水平低，因而農民對集體組織的向心力減弱。解決這些問題僅靠財政投入是很有限的。實行土地股份合作制，通過土地資源升值增值，通過集體股份分紅或在收益分配前提取公積金和公益金。可在一定程度上彌補鄉村財力不足，還能為農村基礎設施建設。改善農業生產條件和農民的生活條件提供保障：推行土地股份合作制要求建章立制，規范議決規則，能從制度上改變過去少數人說了算或村干部獨斷專行的做法，能使農民直接參與民主管理、民主決策。

三、農村推行土地股份合作制的典型做法

農村土地股份合作制，是指將農民土地的承包經營權轉化為股份，將土地經營權委托給合作社等組織，實行土地的統一規劃和統一開發利用，農戶按股份分紅的形式或機制。推行土地股份合作制是一項政策性很強的工作，涉及億萬農民切身利益。關系經濟社會發展全局。總結我們揚州市的做法并借鑒各地的經驗，一般來講，宜選擇第二、三產業比較發達，有或準備發展高效農業項目，勞動力向非農產業轉移比較多，有致富能人、領頭人，基層黨組織和政權較強的地區進行示范并逐步推進。以下10種是有共性的做法：

(1)通過調整撤并零星村莊，騰出土地；(2)通過整理空心村，擠出土地；(3)通過排查清理閑置土地。收回土地；(4)通過認真落實征地預留地政策，為集體發展留出土地；(5)通過異地復墾補償，置換土地；(6)通過流轉集中分散在各村的建設用地，聚集土地；(7)通過提高出讓土地的供地門檻，少占土地；(8)通過整體改造城中村、城郊村，變出土地；(9)通過發展生態旅游、農業產業化經營園區等產業兼容性項目，兼用土地；(10)進行存量土地的調整。

四、推行農村土地股份合作制的七點建議

(一)推行農村土地股份合作制，需要澄清一些干部和農民頭腦中的模糊認識。一是要弄清楚土地股份合作制同家庭承包經營責任制的區別。從總體上看，家庭承包經營制基本上是一家一戶的小生產或粗放式經營，已經影響了農業生產力的進一步發展，推行土地股份合作制可以取得更大的規模效益和生產效率，從而又一次促進農村生產力的進一步釋放。二是要弄清楚土地股份合作制與過去農村“歸大堆”的根本區別。開展土地股份合作，農村土地所有權和農戶的土地承包權并沒有發生改變，轉移的只是土地承包經營權的使用權。農戶通過土地經營使用權的入股而重新整合成新的經濟組織，是“合作”不是“合并”。三是要弄清楚土地股份合作制與土地流轉的區別。前者是有組織的，可以參與分利分紅和經營管理“入股”的機制，從而能形成“規模經營”。而后者多半是“一對一”的，收益是固定不變的，也是不能參與經營管理的。推行農村土地股份合作制，“權利”是基礎，“利益”是核心，“合作”是平臺，“人”是關鍵，“用”是前提。

(二)推行農村土地股份合作制需要堅持的原則：堅持著眼于發展農業生產力，著眼于農民增收，尤其是增加農民財產性收入；堅持農村家庭承包經營基本制度不變；堅持農民自愿、自主，堅持“農民辦、農民管、農民受益”；堅持依法規范操作，逐步到位。

(三)明確土地股份合作組織的法律地位。一般地說，現有的農村土地股份合作社等既不能以工商法人登記，也無法以專業合作經濟組織登記。往往只能登記為社團法人。這不僅給其經營活動帶來不便，而且農民的合法權益也難以得到有效保護。建議盡快出臺專門的農村土地股份合作制管理條例或登記管理辦法，明確農民土地股份合作組織的法人地位，可以依法登記。

(四)完善土地立法，保障農民的土地收益權。現行的《土地管理法》在實際操作中，由于存在著建設用地總量的控制和土地用途管制，以及地方政府與民爭利等問題，往往不能得到執行。建議對《土地管理法》等法律法規進行修改和完善，需要對農民土地權益特別是處置權、收益權等予以明確規定。

(五)完善土地股份合作制的治理結構和風險保障機制。如何保障土地集中利用過程中農民的土地權利，是推行土地股份合作制必須面對和解決的問題。建議有關部門盡快制定出臺農村土地股份合作制示范章程，明確治理結構，保證股東的知情權、決策權和管理權，從而確保農民土地承包權收益權等。確保農民土地入股的股權安全。

(六)制定扶持土地股份合作制發展的優惠政策。對從事大宗農產品生產的土地股份合作組織，在開展農田整理、科技開發、質量標準建設、市場開拓等方面，國家應給予重點扶持。稅務部門要對合作社組織銷售和初加工的農產品，視同農戶自產自銷；對合作社等組織為農民生產提供管理和技術服務取得的收入免征營業稅，對合作社等組織的二次、三次分配應免征所得稅。財政、金融部門要加大對發展高效農業和農村合作社等組織的支持力度。

(七)修訂并重新啟用《農民協會組織通則》。1950年7月14日第41次政務會議通過的《農民協會組織通則》，對我國農民協會的性質、任務、會員權利義務等都作了明確規定。但后來由于情況發生了變化，這個《通則》沒有貫徹下去。現在隨著市場經濟的發展，催生出了種種農民專業合作組織。如果能對這些組織加以培育和引導，可以進一步提高農民的組織化程度。但是有人擔心農民組織起來后會形成與政府抗衡的力量。事實上只要我們引導得當，農民協會等組織是完全能夠在黨的領導下和法律規范的軌道上運行的，農村專業協會組織會成為政府的有力幫手、農民與政府溝通的橋梁和平臺，而不會成為對抗力量的。

(作者系中共揚州市委書記)

責任編輯：杭邦華