執(zhí)法權(quán)濫用的原因分析及其對策思考

當前，一些執(zhí)法部門把國家賦予的權(quán)力當成追求部門利益最大化和持續(xù)化的工具，對執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)的問題不予治理，卻以執(zhí)法名義進行罰款創(chuàng)收。執(zhí)法部門“以罰創(chuàng)收”、“只罰款不治理”現(xiàn)象對公眾和社會造成了很大危害，已成為公眾和社會關(guān)注的焦點。

執(zhí)法權(quán)濫用的原因分析

出現(xiàn)“以罰創(chuàng)收”、“只罰款不治理”等久治不愈的現(xiàn)象，除法律執(zhí)行不力外，公共權(quán)力淪為地方、部門和個人謀取私利的工具，執(zhí)法與利益掛鉤，也是導(dǎo)致此種現(xiàn)象的主要原因。

執(zhí)法主體混亂導(dǎo)致權(quán)力尋租。執(zhí)法人員身份不一，在經(jīng)費不能保障正常工作的情況下，為養(yǎng)活自己，滋生了“靠山吃山”的錯誤思想。權(quán)力尋租使執(zhí)法人員淪落為寄生在違法行為身上的“食客”。執(zhí)法隊伍素質(zhì)良莠不齊，很多不具備執(zhí)法者素質(zhì)或沒有執(zhí)法資格的人走上執(zhí)法崗位，有的部門為圖省心，甚至雇用大量協(xié)管員執(zhí)法。

共同利益結(jié)盟導(dǎo)致權(quán)力失范。地方政府與部門間達成某種“契約”。地方向各部門下達罰款任務(wù)，或者把撥付的經(jīng)費與上交的罰款掛鉤按比例返還。部門與內(nèi)部科室間也達成某種“契約”。行政執(zhí)法部門向自己內(nèi)部科室和個人下達罰款任務(wù)，根據(jù)完成多少發(fā)放工資或者提成獎金。在利益的驅(qū)動下，你給我鈔票，我給你綠燈，執(zhí)法機關(guān)與違法主體結(jié)成矛盾雙方互相利用的利益聯(lián)盟。

執(zhí)法觀念扭曲導(dǎo)致權(quán)力異化。重審批輕服務(wù)。一些執(zhí)法部門在利益驅(qū)動下，總是不遺余力地爭取審批收費權(quán)。重處罰輕教育。在有些執(zhí)法人員看來，“違規(guī)就該罰款”，一旦這種觀念跟罰款任務(wù)結(jié)合，就變得更加肆無忌憚。重權(quán)力輕責任。一些執(zhí)法人員權(quán)力意識強烈，責任意識淡薄，執(zhí)法權(quán)力與執(zhí)法責任不統(tǒng)一。

行政監(jiān)督弱化，導(dǎo)致權(quán)力失衡。一些執(zhí)法部門對收繳的管理費用和罰款有過大的處置權(quán)，而這些權(quán)力又得不到有效的監(jiān)督和控制，權(quán)力嚴重失衡。創(chuàng)收使很多部門結(jié)成了利益共同體，違法創(chuàng)收行為在相關(guān)部門層層保護下過關(guān)。執(zhí)法過錯不追究或追究不到位，造成執(zhí)法創(chuàng)收的低成本、低風(fēng)險、高回報，并由此形成了惡性循環(huán)。

“執(zhí)罰產(chǎn)業(yè)化”帶來的社會危害

執(zhí)法權(quán)與執(zhí)法者經(jīng)濟利益掛鉤，以罰創(chuàng)收、以罰代管導(dǎo)致違法者得不到應(yīng)有的制裁，違法行為得不到有效的治理，嚴重影響經(jīng)濟發(fā)展，敗壞政府公信力，背離法制社會建設(shè)。

“執(zhí)罰產(chǎn)業(yè)化”侵蝕了法治社會的根基。權(quán)力的異化，固化了執(zhí)法者的執(zhí)法觀念，雖然明知是不對，但仍一如既往地遵循潛規(guī)則。這不但破壞了法律在社會公眾心目中的形象，引導(dǎo)公民走上法律虛無主義的歧途，而且使社會管理偏離法治軌道，染上“人治”色彩，甚至產(chǎn)生官僚主義、權(quán)錢交易等腐敗現(xiàn)象。

“執(zhí)罰產(chǎn)業(yè)化”踐踏公權(quán)的社會公信度。執(zhí)法者以罰代管，只要收了罰款就對違法行為睜一只眼閉一只眼，這不僅縱容了違法行為，更易導(dǎo)致公共執(zhí)法權(quán)力的異化。執(zhí)法人員代表著國家和政府來行使執(zhí)法權(quán)力，任何不公正執(zhí)法都可能降低政府在老百姓心目中的威信，也降低了公眾對建立法治社會的信心。

“執(zhí)罰產(chǎn)業(yè)化”阻礙了市場經(jīng)濟的發(fā)展。執(zhí)法產(chǎn)業(yè)化與社會主義市場經(jīng)濟條件下法制建設(shè)的要求格格不入，一些執(zhí)法部門濫用執(zhí)法權(quán)為部門和個人謀取利益，嚴重干擾了正常的市場經(jīng)濟秩序，危及市場肌體的健康發(fā)展。執(zhí)法產(chǎn)業(yè)化對當?shù)卣畞碇v，僅會帶來一種直接和短期的收益，是貪小利受大害。

“執(zhí)罰產(chǎn)業(yè)化”影響執(zhí)法職業(yè)道德建設(shè)。在罰款指標的高壓下，執(zhí)法者的職業(yè)道德素質(zhì)與嚴格公正執(zhí)法之間必然產(chǎn)生矛盾沖突，執(zhí)法者原本尚存的起碼良知，逐漸被日侵月蝕直至泯滅。執(zhí)法者往往置法律于不顧，漠視執(zhí)法對象的權(quán)利，在執(zhí)法中為所欲為，嚴格執(zhí)法、熱情服務(wù)被大打折扣。

“執(zhí)罰產(chǎn)業(yè)化”損害地方和部門的形象。行政執(zhí)法權(quán)力本質(zhì)上是要為廣大納稅人提供服務(wù)性的公共物品，而不是為部門或個人謀取私利。通過執(zhí)法來增加單位和個人收入，就意味著服務(wù)于公共利益的公權(quán)發(fā)生了蛻變，其謀利行為必然損害地方和部門的形象。

加大對執(zhí)法權(quán)監(jiān)督的對策

規(guī)范執(zhí)法機關(guān)的執(zhí)法行為，禁絕罰款創(chuàng)收之患，需要充分運用經(jīng)濟的、法律的和必要的行政措施，構(gòu)建完整的公共財政制度，建立長效機制。斬斷執(zhí)法與利益的不良鏈接。

轉(zhuǎn)變執(zhí)法思想觀念。要尊重法律的嚴肅性和公正性。執(zhí)法人員的執(zhí)法理念往往決定法律在現(xiàn)實中的真實走向，執(zhí)法人員應(yīng)遵從法律，增強法律意識，崇尚法治精神，規(guī)范執(zhí)法行為，運用法律手段管理經(jīng)濟和社會事務(wù)，而不是屈從于部門或自身的利益。

均衡分配部門利益。縮小部門利益差別，用科學(xué)的方法平衡各地方、各部門之間的利益關(guān)系，合理配置行政職能，防止各部門之間行政職權(quán)過大或過小，形成執(zhí)法創(chuàng)收的相互攀比之風(fēng)。建立工資、經(jīng)費統(tǒng)一保障機制，測算好行政執(zhí)法機關(guān)的執(zhí)法成本，把行政機關(guān)的經(jīng)費和人員工資全部納入地方財政預(yù)算加以解決，實行國庫集中支付制度。

依法設(shè)定行政職權(quán)。政府向社會公開行政權(quán)力“清單”，使公眾了解權(quán)力的使用范圍、運作模式。公眾若對行政執(zhí)法行為有懷疑，可以通過上網(wǎng)查尋來了解該行為是合法還是非法。防止執(zhí)法權(quán)濫用。必須徹底取消部門罰款指標，從源頭上切除執(zhí)法部門的“利益驅(qū)動”，杜絕因下罰款指標導(dǎo)致違法創(chuàng)收而引發(fā)執(zhí)法違法的問題，嚴禁以罰款數(shù)額作為考核基層工作的指標。

建立公共財政制度。徹底消除預(yù)算外資金的存在，將行政許可收費、行政處罰罰款等預(yù)算外資金全部納入政府預(yù)算控制，任何機關(guān)或者個人不得截留、挪用或者私分，嚴禁以各種形式返還。取消部門存在的“小金庫”，杜絕大筆公共財政資金體外循環(huán)和隨意支配，通過完整的預(yù)算制度使執(zhí)法者失去“以罰創(chuàng)收”的基礎(chǔ)。

嚴格過錯責任追究。完善和落實執(zhí)法責任制。建立科學(xué)規(guī)范的執(zhí)法程序和執(zhí)法人員管理辦法，把履行職責、依法行政、公正執(zhí)法作為評價執(zhí)法部門及執(zhí)法人員執(zhí)法工作的重要標準。注重加強對罰款的監(jiān)督檢查，對下達罰款指標等問題和事件堅決嚴肅處理，并追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)責任。