在深化審批制度改革中提升行政服務

在深入學習實踐科學發展觀活動中，省政府法制辦把全省行政服務中心建設作為重點調研課題，通過深入調研、召開座談會、實地考察、專題研討、問卷調查等形式，以行政審批制度改革為視角，認真進行總結剖析，提出了進一步推進我省行政服務中心建設、深化行政審批制度改革的對策、建議和措施。

我省行政服務中心建設基本現狀

目前全省有13個省轄市、86個縣(市、區)成立了行政服務中心，名稱大多為“行政服務中心”，也有其他稱謂。機構性質方面，有52家屬政府派出機構，12家屬政府直屬機構，20家屬事業單位，還有15家屬臨時機構，由政府辦或政府其他部門代管。進駐部門和項目方面，據對92家市、縣(市)、區行政服務中心統計，進駐中心的部門共有2276家，平均每個中心進駐25個部門；進駐辦理的事項21224項，平均每個中心進駐辦理事項230個，平均每個部門進駐中心辦理事項為9個。業務類型主要有一是綜合型。按照“應進盡進”的原則，把大部分行政許可、行政審批事項以及與審批相關的事項進駐中心辦理。我省大多數中心屬于此類。二是專業型。主要是把與投資或建設工程有關的審批事項放在中心辦理，審批項目的集中度較低，辦件量相對較少。三是網絡型。即不設實體性物理辦事大廳，改為建立電子政務系統，推行網上審批，如南京市電子政務大廳。

幾年來，各地行政服務中心積極進行體制機制創新，探索建立行政審批運作新模式。一是創新管理模式。對審批事項實行分級分類管理，建立了首問負責制、一次告知制、限時辦結制、責任追究制等管理制度，開展了標準化窗口建設，形成了較為完善的管理體系。二是拓展服務功能和領域。擴大進駐單位和項目數量，增強中心“一站式”服務功能，積極推進審批代理(代辦)制、審批綠色快速通道等服務方式，并初步構建了市、縣、鎮、村四級聯動的服務格局。三是建立審批新機制。目前我省已有9個省轄市、46個縣(市、區)推行“兩集中、兩到位”工作，破解了中心發展中的許多難題。四是優化審批流程。在科學合理界定部門間權責關系的基礎上，對內容相近、重復設置的環節予以整合，簡化沒有法律依據和不必要的審批步驟，減少申報材料，縮短了審批流程。五是發展電子政務。大部分中心建立了自己的門戶網站，通過網絡實現了網上咨詢、表格下載、網上電子監察以及網上審批協作等。

本次調研發放問卷調查表620份，收回并有效的答卷587份。問卷調查分類統計結果顯示，有96％的中心管理人員、93％的部門負責人、86％的服務對象、81％的窗口工作人員認為行政服務中心在推進審批制度改革、促進地方經濟發展方面起到了積極的推動作用：一是提高了行政效率，較好地滿足了企業和群眾的服務需求，優化了經濟發展環境，促進了當地經濟的快速發展。二是推動了政府職能轉變，推進了決策權、審批權與監管權的分離和相互制約，增強了政府社會管理和公共服務的職能。三是促進了權力陽光運行，在一定程度上扼制和改變了暗箱操作、“吃拿卡要’’等現象的發生。四是實現了機關作風轉變，增強了中心工作人員辦事的責任心，增加了對服務對象的親和力，帶來了行風政風的普遍好轉。

行政服務中心建設中存在的主要問題及原因

調研中反映，行政服務中心在發展過程中正面臨著諸多矛盾和困難，主要集中在以下五個方面：

職能不統一，制度不健全。機構性質和職能缺乏立法支持，機構性質大都是當地黨委政府自行設定，有的是行政機關，有的是事業單位，還有的是臨時性機構。職能方面，有的有協調和監督職能，有的僅對審批大廳進行物業管理。上級政府所設中心與下級政府所設中心之間、中心與分中心之間的關系模式有待規定，與部門之間的工作關系缺乏必要的規則支撐。省級缺乏明確的機構和授權來推動這項工作。

審批項目進駐不到位。一些部門在選擇進駐項目上“避重就輕”、“進瘦留肥”，有的象征性地把部分無關緊要的審批事項進駐服務中心，將含金量高或者有利可圖的審批項目留在部門辦理；有些部門將項目審批過程割裂開來，把重要的辦理環節留在部門。此外，與審批事項相關的配套服務事項進駐不配套，特別是一些基本建設項目審批需要中介機構出具評審、鑒定、檢測等報告，由于中介服務機構未進駐，導致辦事人員要跑多個相關單位。

窗口授權不充分。一些職能部門雖然將審批項目進駐中心辦理，但具體辦事人員缺乏必要的決定權，現場辦結功能不健全，即辦件比例偏低，中心成了部分單位的“收發中心”，窗口成了“傳達室”。據對窗口工作人員的調查統計，認為一點沒有授權或簡單事項有決定權的達50％，認為有決定權的僅占11％。

協調監管難度大。當事人與審批機關產生矛盾時，或者審批部門之間意見分歧較大時，中心缺乏必要的協調手段，特別是涉及到有關垂直管理部門的審批事務時中心難以協調。

信息化水平比較低。中心的電子信息和網絡建設整體水平較低，各級行政機關之間尚未建立電子化信息系統，無法通過網絡進行數據交換。審批大廳與各部門之間信息無法共享，同一部門審批大廳窗口與部門之間信息不暢。

推進我省行政服務中心建設的對策和建議

行政服務中心的建立和成長過程受到來自多方面的質疑和原有體制的排斥，有的認為沒有必要建立服務中心，有的認為服務中心“命短”，要被網上政務大廳所代替。通過調研分析，我們認為，行政服務中心是在我國融入國際經濟貿易體系、加快審批制度改革和加速經濟發展的國際國內大背景下建立和發展起來的，是建立我國社會主義市場經濟體制和建設服務政府、法治政府和廉潔政府的客觀需要。發展中碰到的問題要求我們加強研究，進行完善，在改革中進一步確立發展目標和模式，發揮其職能轉變、機制創新、政務公開、便民服務以及效能和廉政建設的平臺作用。為此，我們應當從以下體制機制方面開展創新。

明確進駐審批事項的范圍。進駐中心審批的原則：一是服務公眾原則。涉及經濟發展、公共管理以及與公眾辦事密切相關的事項都應進駐中心辦理，主要包括行政審批項目和其他便民服務事項。二是應進必進、一事一地原則。凡是面向公民、法人和其他組織實施的行政許可項目、行政審批項目及相關的收費項目，必須由中心窗口統一受理、統一審核、統一收費、統一送達，已進入中心的審批事項，不得在原單位再受理。三是關聯性原則。涉及聯審聯辦、并聯審批的前置后置環節，以及與審批事項相關聯的中介服務機構和收費等都應全部進入中心辦理，以形成完整的審批鏈條，達到方便群眾、進行流程再造的目的。一些受客觀條件限制，需要提供場地或運用專業儀器進行現場檢測的項目，以及涉及國家機密、宗教、意識形態的特殊事項，可以不進中心。

統—規范行政審批程序。《行政許可法》的出臺，對行政許可程序作了原則性規定，但對于非許可類行政審批程序立法還是空白，許可中的具體操作性問題也有待進一步細化，建議盡早以地方性法規或政府規章形式出臺《江蘇省行政審批程序規定》，對行政審批程序進行統一規范，為行政服務中心健康發展提供制度保障。同時，應結合各地的實踐經驗，對并聯審批的范圍、要求和辦理流程等作出規定，有關企業設立、工程建設、項目投資、戶外廣告設置、城市道路挖掘等，應當實行并聯審批。各地可以規范性文件的形式，分類對并聯審批事項制定具體的操作辦法。

建立科學的行政審批運行機制。全面推行以行政審批職能歸并為主要內容的“兩集中兩到位”模式，著力解決窗口授權不到位的問題，從體制和流程上逐步理順前臺和后臺的關系，前臺窗口負責辦理審批事務，后臺處室除協助窗口完成重大或復雜事項的現場查勘、技術論證等工作外，重心向對審批事務的后續監管轉移，扭轉重審批輕監管的現象。建立窗口與部門及部門之間的聯動機制，大力推行并聯審批牽頭負責、缺席默認、超時默許、聯合年檢等行之有效的辦法，建立前臺后臺的協調機制，形成分工協作、相互配合、相互制約的工作格局。建立健全行政審批聽證、論證、征求意見制度，重大行政審批和涉及第三人利益的事項必須進行聽證，審批復雜、專業技術性較強的項目必須組織專家論證，對周圍環境有影響的企業設立等審批事項則必須征求利害關系人意見。

健全對辦理過程的監督機制。明確中心管理機構、紀檢監察部門、政府法制機構的監督職能，構建對行政審批和服務事項辦理全過程的監督制約機制。建議賦予中心管理機構行政審批監督主體的資格及更多相應職能，在“行政服務中心”的基礎上加掛“行政審批監督辦公室”的牌子，實行兩塊牌子一套班子。紀檢監察部門在中心設立監察室和行政效能投訴中心，通過受理投訴和行政審批網上監察系統對行政審批實行全過程的實時監察。賦予政府法制機構對進駐中心的審批項目及其動態調整的審核權，對行政審批具體行政行為的合法性實施監督。另外，還應加強對中介機構的規范和監督，明確中介機構必須與行政機關徹底脫鉤，在業務開展方面引入競爭機制。

確立管理體制和職能定位。建議抓緊研究制定《江蘇省行政審批程序規定》，對行政服務中心的性質、職能、權限等作出明確的規定。授予中心管理機構對進駐部門辦理審批和服務事項的組織協調和監督管理權，對涉及審批業務的部門之間、中心窗口與部門之間的關系進行協調，組織對重大審批項目開展會審及聯合勘查，并賦予其履職相應的手段和措施：強化中心對進駐窗口人員的監督管理，授予中心在對人員考核和推薦使用優秀干部方面更多的權限：設立省級行政審批監督指導辦公室，負責對省各部門和市縣行政審批工作進行監督、指導、協調和管理，對涉及多方面和多層級的復雜審批事項進行協調和資源整合，優化辦事流程，提高行政效能。

推進行政服務中心的信息化建設。將行政服務中心的信息化建設納入電子政務建設的總體規劃，與行政權力網上公開透明運行工作相結合，統籌規劃、同步推進。統一全省行政服務中心信息化建設的標準，并建立統一的數據交換平臺，形成全省行政服務中心之間規范統一、上下聯動的行政審批電子網絡體系，有效解決行政審批業務在同一層級和不同層級機關之間的溝通協作問題。