利益集團(tuán)在公共政策制定中的行為模式研究

摘 要：房地產(chǎn)行業(yè)逐漸成為中國最強大的游說團(tuán)體，影響著公共政策的制定。從房地產(chǎn)開發(fā)商與政府的關(guān)系及其行為模式出發(fā)，分析了這一問題，并提出了公共政策制定者加強對房地產(chǎn)業(yè)宏觀調(diào)控的建議。

關(guān)鍵詞：利益集團(tuán)；公共政策；行為模式；房地產(chǎn)

中圖分類號：F12文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1672-3198（2008）08-0053-02

1 房地產(chǎn)利益集團(tuán)政府的雙方關(guān)系

在西方，利益集團(tuán)又稱利益團(tuán)體、壓力團(tuán)體、院外活動集團(tuán)等，關(guān)于利益集團(tuán)的研究滲透于西方政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)等多門學(xué)科，是一個綜合性的范疇。在我國，最近幾年對于利益集團(tuán)的研究發(fā)展迅速。戴維#8226;杜魯門在《政府過程》中指出，利益集團(tuán)是任何建立在享有一個或更多共同看法基礎(chǔ)上，并且向社會其他集團(tuán)或組織提出某種要求的組織。利益集團(tuán)是自愿性的組織，由具有共同利益的人，為了尋求某種目標(biāo)而結(jié)合在一起。大多數(shù)利益集團(tuán)只代表一部分人的利益，甚至僅代表一小部分人的利益。

改革開放以來，中國形成了一些強大的既得利益集團(tuán)，將國家的政策推向更有利于個人，而不是國家利益的方向。利益集團(tuán)參與政治的結(jié)果就有可能導(dǎo)致強勢群體控制公共政策，進(jìn)而損害公共利益。其中，房地產(chǎn)行業(yè)逐漸成為中國最強大的游說團(tuán)體，影響著公共政策的制定。

目前，我國房地產(chǎn)市場存在著一系列問題:房地產(chǎn)市場總體上處于供給的結(jié)構(gòu)性過剩和高房價收入比以及消費預(yù)期導(dǎo)致的居民有效需求不足的狀態(tài);商品房的高空置率和居民住房不足的矛盾;土地資源的低效率使用等等。

隨著房價逐步由一個經(jīng)濟(jì)問題演變成一個政治問題，政府開始了針對房地產(chǎn)市場的強有力的宏觀調(diào)控。然而，實際效果卻不如人意，甚至出現(xiàn)“愈調(diào)愈高”的現(xiàn)象。其中的原因是多方面的，但房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策的針對性和可操作性不強是主要原因。在房地產(chǎn)市場上政府、開發(fā)商和消費者三個行為主體中，對房地產(chǎn)價格產(chǎn)生最大影響的兩個主體是政府和房地產(chǎn)開發(fā)商， 政府和房地產(chǎn)開發(fā)商雙方利益集團(tuán)都會為了自身的利益在政策制定過程中不斷博弈，這也是在我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型階段房地產(chǎn)市場的一個重要特點。

2 房地產(chǎn)利益集團(tuán)與政府之間的博弈行為模式

假設(shè)待開發(fā)的土地是閑置的空地。在博弈的第一個階段，政府判斷是否拍賣土地的開發(fā)權(quán)，若不拍賣，則其收益為零。影響政府選擇的因素很多，比如土地的面積、地理位置、周圍環(huán)境，城區(qū)規(guī)劃等。如果決定拍賣土地使用權(quán)，政府要作前期規(guī)劃，設(shè)計拍賣規(guī)則，并對參加競拍的開發(fā)商進(jìn)行審查，包括公司的財務(wù)狀況、資信水平、工程質(zhì)量等。拍賣過程中，各開發(fā)商憑借對該土地帶來的預(yù)期經(jīng)濟(jì)收益的判斷和成本的比較，分輪叫出能接受的價格，直至能接受的最高價格，最終由出價最高的開發(fā)商得到使用權(quán)。

在博弈的第二個階段，房地產(chǎn)開發(fā)商在取得規(guī)劃行政管理部門核發(fā)的《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》以后，向相關(guān)行政管理部門辦理商品房屋建設(shè)預(yù)備項目計劃備案手續(xù)。之后，房地產(chǎn)開發(fā)商方可向建設(shè)行政管理部門辦理施工許可手續(xù)。在開發(fā)建設(shè)中，房地產(chǎn)開發(fā)商應(yīng)當(dāng)在規(guī)劃、土地、建設(shè)行政管理部門規(guī)定的期限內(nèi)，辦理房地產(chǎn)開發(fā)項目的各項審批手續(xù)，并按照土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途、動工開發(fā)期限，進(jìn)行房地產(chǎn)項目開發(fā)建設(shè)。在這一階段，政府則監(jiān)督開發(fā)商是否有違規(guī)違法建設(shè)。

博弈的第三個階段，由建設(shè)行政主管部門綜合驗收。對綜合驗收合格的項目核發(fā)綜合驗收合格證，同意交付使用;綜合驗收不合格的，建設(shè)行政主管部門應(yīng)當(dāng)提出整改意見。

在這種行為模式中，土地交易可能存在暗箱操作，導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生。在標(biāo)價最高者中標(biāo)的拍賣方式下，隱含著一些對賣方不利的危險因素，若競標(biāo)人之間形成某種形式上的串通，會使土地的價格大大降低，從而導(dǎo)致最終國有資產(chǎn)的流失。解決這個問題，可以預(yù)先設(shè)置一個底價，若最高競價達(dá)不到這個價格，則不能成交，同時要求投標(biāo)人支付一定的投標(biāo)費用，促使投標(biāo)人積極爭取中標(biāo)。當(dāng)然也不能迷信公開招標(biāo)或拍賣形式下所形成的土地價格就是市場價格，因為開發(fā)商對未來市場的樂觀預(yù)測、開發(fā)商之間的博弈和非理性行為以及伴隨著開發(fā)商的道德風(fēng)險等，都有可能使其可接受的交易價格偏離市場的軌道。因此，還需要公共政策制定者加強對房地產(chǎn)業(yè)的宏觀調(diào)控。

3 公共政策制定者加強對房地產(chǎn)業(yè)宏觀調(diào)控的建議

（1）地方政府不斷規(guī)范自身行為，加強宏觀調(diào)控力度。由于拍賣土地的收入由地方政府支配，導(dǎo)致一些地方政府熱衷于“以地生財”，只想通過地價的開高，從而獲得更多的收入。面對上漲過快的房價，一些地方政府并沒有從國家調(diào)控政策中找辦法、想對策，相反卻 “空置”政策，大搞招商引資工程、新城市建設(shè)工程和拆遷改造工程，繼續(xù)通過大拆大建來刺激房地產(chǎn)，增加經(jīng)營城市的籌碼，調(diào)控似乎不在他們考慮之列。因此，要想使調(diào)控不放空，地方政府就應(yīng)該擺正自己的位置。作為人民政府，首先要完成肩負(fù)的解決“居者有其屋”的問題、維護(hù)市場秩序的基本任務(wù)。國家進(jìn)行房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控，除加大監(jiān)督檢查外，問責(zé)措施也要跟上;同時，對宏觀調(diào)控取得實際成效的地方，政府要給予通報表揚，納入政績考核。宏觀調(diào)控措施能不能從文件變?yōu)楝F(xiàn)實，關(guān)鍵就看各級政府落實的決心和力度。

（2）加強政府監(jiān)督。雖然市場經(jīng)濟(jì)中開發(fā)商可以自主定價，但根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，企業(yè)自主定價需要以成本為基礎(chǔ)，低于成本的低價傾銷和大大高于成本的暴利，都是法律法規(guī)不允許的。房地產(chǎn)不同于普通商品，它總價高，意味著開發(fā)商能夠輕易獲取巨額利潤。在實際操作中，一些開發(fā)商善用“虛擬成本”、“虛假需求”、“預(yù)期價值”、“設(shè)計概念”等來為其高房價自圓其說，如黃金地段、國外理念、綠色家園、環(huán)保裝修、教育地產(chǎn)等等，通過炒作概念不斷放大價格信號，最終的銷售價格大大偏離真實成本，而這正是開發(fā)商獲取暴利的玄機。面對這塊虛增的高額利潤，目前缺乏有效的約束與監(jiān)控，而這恰恰應(yīng)是下一步房市宏觀調(diào)控的著力點之一。

（3）完善公共政策，加大對開發(fā)商違背政策的懲罰。在國內(nèi)的很多城市，開發(fā)商未取得預(yù)售證而擅自售房、一房多售、不按期開盤等違規(guī)操作之所以屢禁不止，一方面是由于規(guī)則有待進(jìn)一步明晰，執(zhí)法力度有待加強;另一方面則在于規(guī)則本身的“疲軟“，如對于開發(fā)商的違規(guī)行為，有關(guān)部門的處理結(jié)果僅僅是罰款，但少數(shù)的罰款和高額的利潤比起來是那么的微不足道。如果違規(guī)者需要付出的成本很低而收益卻很大，則由于存在巨大的潛在利潤而使得規(guī)則本身的威嚴(yán)無以維系;反之，若違反規(guī)則的代價大到足以威懾意圖違規(guī)者，則不需過分強調(diào)，也可起到規(guī)范與震懾作用。

參考文獻(xiàn)

［1］李恩平.超大城市房地產(chǎn)發(fā)展的歧路［N］.中國經(jīng)濟(jì)時報，2005-05-16.

［2］張維迎.博弈論與信息經(jīng)濟(jì)學(xué)［M］.上海:上海人民出版社，1996.

［3］劉偉忠.利益集團(tuán)政策參與的均衡性探究［J］.理論探討， 2006，(4).

［4］周京奎.房地產(chǎn)投機理論與實證研究［J］.當(dāng)代財經(jīng)，2004，(1).