我國公用企業(yè)壟斷問題研究

摘 要：公用企業(yè)的壟斷是不容忽視的社會現(xiàn)象，我國剛出臺的反壟斷法也對各種濫用市場支配地位的行為做了規(guī)定，但反壟斷法的功能是對市場主體一般地反限制競爭，僅靠“反壟斷法”從外部來對公用企業(yè)的壟斷行為進(jìn)行規(guī)制是很困難的。所以，為了對公用企業(yè)的壟斷進(jìn)行合理規(guī)制，應(yīng)該著眼于其內(nèi)部，通過改革公用企業(yè)的政府管理機(jī)制、引進(jìn)競爭機(jī)制、實(shí)行企業(yè)市場化等措施來對其壟斷問題進(jìn)行有效的規(guī)制。

關(guān)鍵詞：公用企業(yè)；競爭；壟斷；企業(yè)市場化 

中圖分類號：F27文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1672-3198（2008）07-0019-02

1 公用企業(yè)的一般理論

1.1 公用企業(yè)的界定

要對公用企業(yè)的壟斷進(jìn)行研究和規(guī)制的前提是必須對公用企業(yè)進(jìn)行明晰，而關(guān)于公用企業(yè)的定義，最早是出現(xiàn)在1993年國家工商管理局發(fā)布的第20號令《關(guān)于禁止公用企業(yè)限制競爭行為的若干規(guī)定》，該規(guī)定對其界定為：“公用企業(yè)，是指涉及公用事業(yè)的經(jīng)營者，包括供水、供電、供熱、供氣、郵政、電訊、交通運(yùn)輸?shù)刃袠I(yè)的經(jīng)營者?！蔽覈鴮W(xué)者楊紫煊先生則將其界定為具有一定的自然壟斷性質(zhì)的公用公益事業(yè)。而李昌麒先生認(rèn)為公用企業(yè)絕大多數(shù)是自然壟斷企業(yè)，是由于特定行業(yè)的市場的自然條件或原因而產(chǎn)生的壟斷經(jīng)營。參照以上觀點(diǎn)，本人認(rèn)為公用企業(yè)應(yīng)該是指政府投資的為人們提供日常生活所必需的產(chǎn)品、服務(wù)的經(jīng)營組織。

1.2 公用企業(yè)的特征

（1）公用企業(yè)具有服務(wù)的特定性。

（2）公用企業(yè)的營業(yè)目標(biāo)具有公益性。

（3）公用產(chǎn)品體現(xiàn)了資源的稀缺性。

所以，通過對公用企業(yè)及其特征的界定，能使我們更好的對公用企業(yè)的特殊壟斷進(jìn)行理解，并對下文所論述的公用企業(yè)的壟斷存在的弊端及對策提供依據(jù)。

2 我國公用企業(yè)的壟斷存在的弊端

2.1 公用企業(yè)行政化現(xiàn)象嚴(yán)重

公用企業(yè)雖然由于其產(chǎn)品的公共性擔(dān)負(fù)著一定的公共職能，但在本質(zhì)上仍屬企業(yè)，在經(jīng)營上本應(yīng)以追求利益最大化為目的，但受計劃經(jīng)濟(jì)體制和傳統(tǒng)觀念的束縛，我國公用企業(yè)的資金主要來源于政府財政和收費(fèi)，甚至在很長一段時期內(nèi)一直是政府直接投資，而政府財政預(yù)算又受經(jīng)濟(jì)變化的影響而缺乏穩(wěn)定性，難以向城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)投入穩(wěn)定的資金，不穩(wěn)定的資金投入造成了城市基礎(chǔ)設(shè)施的總量短缺和已有設(shè)施的低水平養(yǎng)護(hù)、低效率運(yùn)行，難以適應(yīng)社會發(fā)展的客觀要求。這種套用行政管理模式實(shí)行的壟斷化經(jīng)營，使我國公用企業(yè)既是行業(yè)的實(shí)際經(jīng)營者，又是行業(yè)管制政策的制定者和監(jiān)督者，行政管理的制度結(jié)構(gòu)與企業(yè)營運(yùn)的運(yùn)作模式相互混同，主次功能地位顛倒，企業(yè)運(yùn)作完全成為公用企業(yè)行政管理制度的附屬，同時在營運(yùn)的外部環(huán)境上又因沒有有力的競爭者和潛在的競爭威脅，因而在實(shí)際運(yùn)作中便缺乏競爭的活力、壓力和動力，也就沒有足夠的動力去降低成本、創(chuàng)新產(chǎn)品和提高服務(wù)質(zhì)量，缺乏競爭所造成的低效會遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過規(guī)模經(jīng)濟(jì)的效益，最終導(dǎo)致經(jīng)營的低效率。

2.2 公用企業(yè)的地位及現(xiàn)狀使得公用企業(yè)的價格制定極不合理

由于公用企業(yè)具有民事主體和行政主體雙重法律地位，在實(shí)踐中，他們更多地看重自己的行政主體資格和手中的行政權(quán)力，常常采用損害消費(fèi)者合法權(quán)益、危害社會公共利益等不正當(dāng)手段來謀取不正當(dāng)經(jīng)濟(jì)利益。

2.3 市場封閉缺乏有效的競爭機(jī)制

在很長一段時期內(nèi)，我國公用企業(yè)大多是由國家管制的，社會資本及外資很難進(jìn)入，城市供水、供電、供熱等行業(yè)基本上由國有企業(yè)獨(dú)家經(jīng)營。正是由于我國公用企業(yè)市場長期處于封閉狀態(tài)，所以在很長一段時間內(nèi)，沒有形成有效的競爭機(jī)制，雖然在一些發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)允許并建成了比較完善的合資、合伙經(jīng)營的城市公用企業(yè)項(xiàng)目，但其范圍還是相當(dāng)有限的。而且長期以來，我國片面強(qiáng)調(diào)公用企業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)的福利性和公益性，使產(chǎn)品和服務(wù)價格不能體現(xiàn)其價值和使用價值，這使得社會資本失去對公用企業(yè)投資的興趣，而且可經(jīng)營性行業(yè)的政策性虧損和非可經(jīng)營性行業(yè)建設(shè)、維護(hù)所需的投資使政府財政背上了沉重的負(fù)擔(dān)，市場機(jī)制的不完善嚴(yán)重影響了投資者對公用企業(yè)的投資熱情和信心。而且在公用企業(yè)領(lǐng)域，地方政府和行業(yè)主管部門仍然出于保護(hù)地方和部門利益的考慮，以公用企業(yè)屬于自然壟斷行業(yè)為由拒絕開放市場。這對于我國作為WTO成員國，在迎接外國企業(yè)所展開的全面競爭過程中是很不利的。

3 國外公用企業(yè)反壟斷的法律舉措

3.1 美國

美國公用企業(yè)改革啟動于70年代晚期，在一批經(jīng)濟(jì)學(xué)家和法學(xué)家的努力和推動下，通過立法，引入競爭機(jī)制，打破了長期以來公用企業(yè)自然壟斷的局面。美國通過1978年頒行了《天然氣政策法》，開放了能源和運(yùn)輸市場。而且，美國電信業(yè)的開放主要借助法院的若干重要判例和司法部采取的相應(yīng)措施，打破了電話器材市場的壟斷，從而為美國長途電話以及短途電話的開放和競爭創(chuàng)造了必要的前提和條件。

3.2 英國

英國80年代對電信、煤氣、自來水等自然壟斷行業(yè)分別頒布了《電信法》、《電力法》、《鐵路法》、《煤氣法》《自來水法》，從此設(shè)立具有相對獨(dú)立的政府管理機(jī)制，并對各政府管理機(jī)制創(chuàng)新的重要原則作了規(guī)定，同時打破壟斷，引入競爭，并取得了顯著成效。而且在英國，電信、電力、煤氣和自來水行業(yè)還設(shè)有相應(yīng)的政府管制辦公室。這種管制機(jī)構(gòu)的主要職能是制定管制法規(guī)，頒發(fā)市場準(zhǔn)入許可證，設(shè)計并執(zhí)行價格模型以及規(guī)范公用企業(yè)市場行為等，從而獨(dú)立地對公用企業(yè)行使監(jiān)督職能。

3.3 德國

德國為了防范公用企業(yè)濫用市場優(yōu)勢地位，損害其他經(jīng)營者或者消費(fèi)者的合法權(quán)益，通過《反對限制競爭法》等對公用企業(yè)進(jìn)行了行為規(guī)范。而且由于德國是歐共體重要的成員國，因而法律上尚受制于歐共體法律的調(diào)整，而歐共體在打破成員國公用企業(yè)壟斷格局是不遺余力的。以電力為例，根據(jù)歐盟1996年發(fā)布的關(guān)于開放電力市場的指令，從1999年起，歐共體成員國必須向其他成員國開放25%的電力市場，到2006年，歐共體電力市場的開放程度將達(dá)到整個市場的三分之一。因此，在德國公用企業(yè)的開放與競爭的形成是必然的。

4 我國公用企業(yè)反壟斷的法律對策

4.1 實(shí)行政企分離，導(dǎo)入競爭機(jī)制

我國大部分公用事業(yè)企業(yè)的優(yōu)勢地位，都是政府扶植、保護(hù)并通過相關(guān)政策、法規(guī)予以確認(rèn)的結(jié)果。因此對公用事業(yè)濫用優(yōu)勢地位的反壟斷政策，應(yīng)當(dāng)首先從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上進(jìn)行政企分離，引進(jìn)競爭機(jī)制，根據(jù)經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件將自然壟斷縮減至盡可能小的范圍，也即將因政府規(guī)制所造成的公用企業(yè)的市場優(yōu)勢地位合理化。公用企業(yè)要提高經(jīng)濟(jì)效率，引進(jìn)競爭機(jī)制是必要的，但前提是得實(shí)行政企分離。在我國，要實(shí)行真正的政企分離，應(yīng)當(dāng)從制度功能分離著眼，將公用企業(yè)的管理職能與營運(yùn)功能明確界定，實(shí)現(xiàn)公用企業(yè)作為企業(yè)的制度本原。為此，基于我國國情的考慮，應(yīng)當(dāng)使投資主體多元化，實(shí)現(xiàn)公用企業(yè)的股份制改革。國家僅以投資主體而非行政管理者的身份參與公用企業(yè)營運(yùn)。但政企分離并不意味著政府對公用企業(yè)完全自由放任，因?yàn)楣闷髽I(yè)較之一般企業(yè)更具公共性。所以我國也可借鑒這種做法，將現(xiàn)有公用企業(yè)的管理功能從企業(yè)中分離出去，設(shè)立專門的管理機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)對公用企業(yè)的管制。實(shí)行政企分離后，還必須導(dǎo)入競爭機(jī)制。如果有競爭，公用企業(yè)完全可以是多元化的所有制形式。而在實(shí)行政府全面規(guī)劃、統(tǒng)一管理、特許經(jīng)營、適度競爭方針的同時，引入競爭機(jī)制，鼓勵非國有經(jīng)濟(jì)進(jìn)入公用事業(yè)領(lǐng)域，通過競爭，可促進(jìn)各行業(yè)發(fā)展和服務(wù)的改善。

4.2 實(shí)行民營化改革

民營化是將國有、公營的公用事業(yè)所有權(quán)或經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移到民間，引入真正的市場機(jī)制。公用事業(yè)民營化在西方國家已有多年的歷史，它們是以民營化或私有化為先導(dǎo)的，改革之后對公用事業(yè)企業(yè)的卡特爾和結(jié)合行為的規(guī)制，與其他企業(yè)已沒有什么區(qū)別。西方的經(jīng)驗(yàn)證明，公用事業(yè)民營化不僅有助于縮小政府規(guī)模，降低政府成本，而且能改善公共服務(wù)的質(zhì)量和水平。我國目前以政府為主導(dǎo)的公用事業(yè)機(jī)制由于缺少競爭和市場機(jī)制，導(dǎo)致了公用事業(yè)項(xiàng)目的投資和運(yùn)營上的低效率，而市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求和市場的國家化，要求我國的公用事業(yè)民營化。所以將民間資本引入公用事業(yè)，即可以解決當(dāng)前國內(nèi)企業(yè)資金普遍不足的問題，而且也有利于打破國有企業(yè)壟斷經(jīng)營及國有企業(yè)政企不分的弊端。

4.3 切實(shí)落實(shí)和完善價格聽證制度

市場經(jīng)濟(jì)中，價格是市場調(diào)節(jié)的風(fēng)向標(biāo)，市場主體的經(jīng)濟(jì)行為與利益驅(qū)動在實(shí)質(zhì)意義上便是圍繞著價格而進(jìn)行的。因而制定合理的價格政策，對于企業(yè)經(jīng)濟(jì)效率的提高至關(guān)重要。所以對公用事業(yè)價格管制的制度設(shè)計上，應(yīng)落實(shí)和完善價格聽證制度。我國價格法雖對此有所規(guī)定，但由于聽證會沒有價格的最終決定權(quán)，實(shí)際效果并不明顯。所以要完善價格聽證制度，就得建立價格制訂委員會，由管制者、生產(chǎn)者和消費(fèi)者的代表在充分對話中確定三方均能接受的價格政策。通過這樣一種制度設(shè)計而制訂的價格政策，體現(xiàn)了公開、公平和公正的法律價格追求，即有利于增強(qiáng)價格政策的合理性，同時也可減少價格政策實(shí)施過程中的沖突，降低政策的運(yùn)行成本。

5 結(jié)語

通過以上對公用企業(yè)壟斷所存在的弊端進(jìn)行分析可知公用企業(yè)過度壟斷給我國經(jīng)濟(jì)和消費(fèi)者權(quán)益造成危害。雖然我國剛出臺了《反壟斷法》，其功能是對市場主體一般的反限制競爭，但對于公用企業(yè)壟斷來說，在公用企業(yè)缺乏競爭、市場結(jié)構(gòu)單一的情況下，僅靠《反壟斷法》從外部反壟斷，并不能從根本上解決問題。而從我國現(xiàn)實(shí)國情來看，我國正處于發(fā)展中的階段，此時資金已經(jīng)放松，需要仔細(xì)地比較規(guī)制與競爭的成本收益，在這個階段，一般會形成混同的制度安排，即壟斷和競爭并存。因此相應(yīng)的政策選擇應(yīng)是：壟斷與競爭并存，規(guī)制與豁免并舉。所以我國應(yīng)依據(jù)國情，借鑒國外的相關(guān)政策措施，尊重客觀事實(shí)，合理規(guī)制公用企業(yè)的過度壟斷，改善市場結(jié)構(gòu)，形成有效的競爭格局。在規(guī)制壟斷的同時引入競爭，在自由的競爭中給予一定的限制，使公用企業(yè)更為有效的發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

［1］楊紫煊.經(jīng)濟(jì)法［M］.北京：高等教育出版社，2004.

［2］李昌麒.經(jīng)濟(jì)法［M］.北京：中國政法大學(xué)出版社，2002.

［3］法苑精萃編委會.中國經(jīng)濟(jì)法學(xué)精萃［M］.北京：中國經(jīng)濟(jì)法學(xué)機(jī)械工業(yè)出版社，2001.