論傳統(tǒng)行政文化對政府形象轉(zhuǎn)型的影響

摘 要：政府形象作為政府的行政軟資源，是構(gòu)成政府執(zhí)政合法性的基礎(chǔ)之一。在影響政府形象的諸多因素中，行政文化對政府形象的影響是最深入而持久的，在分析傳統(tǒng)行政文化對政府形象轉(zhuǎn)型影響的基礎(chǔ)上，論述了如何構(gòu)建與政府形象轉(zhuǎn)型相適應(yīng)的新型行政文化。

關(guān)鍵詞：行政文化;政府形象;形象轉(zhuǎn)型;影響?yīng)?/p>

中圖分類號：G46文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1672-3198（2008）09-0018-02

1 行政文化與政府形象之間的關(guān)系

文化在不同的領(lǐng)域表現(xiàn)出不同的形態(tài)，行政文化就是文化在行政領(lǐng)域里的表現(xiàn)形態(tài)。所謂行政文化是指行政人員在行政實(shí)踐活動中所形成的行政價值觀、行政意識、行政理想、行政信念、行政態(tài)度等的總和。作為行政人員的思想內(nèi)核，行政文化是行政管理之魂，對行政管理活動諸環(huán)節(jié)有著十分重大的影響 。文化的形成需要漫長的歷史時期，但一經(jīng)形成便會對社會生活的方方面面產(chǎn)生持續(xù)的影響，這種影響可能是積極的，也可能是消極的。具有兩千年多年封建史的中國，其受傳統(tǒng)封建文化的影響更是嚴(yán)重，尤其在行政領(lǐng)域。中國傳統(tǒng)行政文化是在封建社會中長期形成的，以自然經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，以儒家思想為核心，儒、道、法等諸家融合互補(bǔ)。中國行政文化厚重的歷史沉積，使得行政文化持有濃厚的傳統(tǒng)特征，并以頑強(qiáng)的生命力固存于中國行政文化系統(tǒng)中，對我國現(xiàn)代的公共行政也產(chǎn)生了深刻的影響。

第二次世界大戰(zhàn)以后，隨著資本主義市場產(chǎn)品趨同化和市場競爭的加劇，在西方企業(yè)中，興起了一種專門的組織形象管理方法——組織形象識別系統(tǒng)。這種形象管理的方法很快盛行于一些大型企業(yè)。企業(yè)管理和政府管理是雖然是管理的不同領(lǐng)域，但具有相通之處，政府公共管理往往借鑒企業(yè)管理的經(jīng)驗(yàn)。正是在企業(yè)組織形象管理運(yùn)動的推動下，現(xiàn)代政府部門開始越來越重視政府形象的研究，政府形象的理論研究成為一個全新的領(lǐng)域。政府形象是指管理社會公共事務(wù)的權(quán)威機(jī)構(gòu)的整體素質(zhì)、綜合能力、施政業(yè)績等客觀實(shí)在，作用于公眾的思想感情而獲得的一種主觀認(rèn)知和評價。政府形象系統(tǒng)是一個復(fù)雜的系統(tǒng)，其由諸多的子系統(tǒng)構(gòu)成，主要包括：政府理念子系統(tǒng)，即政府及其行政人員的基本行政理念、行政文化、行政價值觀；政府行為子系統(tǒng)，即政府對公民的服務(wù)表現(xiàn)及對內(nèi)部公務(wù)員的管理約束；政府外觀視覺子系統(tǒng)，即政府的對外統(tǒng)一視覺標(biāo)識，如某些職能部門的統(tǒng)一標(biāo)志、服裝等，政府形象系統(tǒng)可分為理念系統(tǒng)、視覺系統(tǒng)和行為系統(tǒng)三個部分。理念系統(tǒng)是核心，反映了一個組織的基本價值理念， 是驅(qū)動組織成員行為的精神力量；行為系統(tǒng)是形象塑造和傳播的關(guān)鍵， 體現(xiàn)在政府行政目標(biāo)制定、各項(xiàng)決策的實(shí)施上；視覺系統(tǒng)是政府形象的視覺要素， 利用政府的建筑物、辦公環(huán)境、辦公用品、出版物等載體向社會公眾明確傳達(dá)政府作為公共管理角色的理念和行為的特征。政府形象的理念識別系統(tǒng)主要包括政府的價值觀念、精神追求、發(fā)展定位、管理哲學(xué)、法律意識、道德觀念、文化認(rèn)同、審美理念等等。本文的政府形象分析主要針對的這一形象系統(tǒng)。

有許多因素會影響到政府形象的塑造，其中文化是影響政府形象塑造的最深刻也是最基礎(chǔ)的因素。傳統(tǒng)行政文化在政府形象的塑造中也起到尤為重要的影響。政府形象產(chǎn)生于一定的文化生態(tài)環(huán)境下，文化環(huán)境的不同必然衍生出不同的政府形象。

2 傳統(tǒng)行政文化生態(tài)下衍生的政府形象

2.1 傳統(tǒng)行政文化是重人治而輕法治，輕法重德的傾向催生人治型政府形象 

傳統(tǒng)中國是受儒家思想支配的國度。以孔子為代表的儒家持人性善論，所以他們主張以德教化人，在治國理政方面，提倡以德治國的柔性管理。儒家思想重視倫理道德，表現(xiàn)在行政領(lǐng)域就是行政的倫理化，重感化、重和諧、重仁愛，卻不太注意法制。這種思想一直影響到現(xiàn)代中國，使得政府在社會治理的過程中偏愛人治的方式而非法治。人們的法制觀念淡漠，人治意識的影響根深蒂固，現(xiàn)階段政府機(jī)關(guān)及其工作人員有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象依舊廣泛存在。具體而言，政府的行政人員在辦事過程中無規(guī)可尋，往往是拍腦袋做決策，暗箱操作。公共選擇理論認(rèn)為：政府并非大公無私者，也是經(jīng)濟(jì)人，所以，如果沒有健全的法律作制約，必然滋生腐敗。普通百姓也是法治觀念淡薄，當(dāng)權(quán)利受損的時候，不是訴諸于法律而是拉關(guān)系、走后門。在社會生活中，官員的權(quán)力大于法律，凌駕于法律之上。在公民心目中的形象是人治型的政府形象。

2.2 傳統(tǒng)行政文化是重管制輕服務(wù)，催生管制型政府形象 

傳統(tǒng)中國是一個君權(quán)至上的國度。政府在整個國家的建設(shè)中居于主導(dǎo)，政府把公眾當(dāng)作統(tǒng)治與管理的對象。政府官員的“官本位”意識濃厚，習(xí)慣以“父母官”的身份自居。在這樣的行政文化架構(gòu)中，體現(xiàn)等級的“尊卑”與體現(xiàn)秩序的“禮序”成為社會穩(wěn)定的維系因素，一切均以是否有利于統(tǒng)治者統(tǒng)治社會為轉(zhuǎn)移。如今，這種思想雖已喪失其存在的制度基礎(chǔ)，但其在文化層面的影響尚有殘留，且往往以鼓勵犧牲個人利益來服從行政意志的方式出現(xiàn)，無須考慮政府是否真正為每一位社會成員提供了有效服務(wù)。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)背景下，管制型政府已經(jīng)喪失了生命力，各種弊端逐漸顯露了出來，如政府機(jī)構(gòu)膨脹、行政效率低下、官僚主義作風(fēng)盛行、管理成本不斷增長等，這些問題的出現(xiàn)不僅損壞了政府的形象，而且降低了普通百姓對政府的支持率及信任度。

2.3 傳統(tǒng)行政文化的保守主義傾向，催生封閉型政府形象

傳統(tǒng)行政文化具有專斷主義的傾向，政府處于封閉的狀態(tài)下運(yùn)行，政府與民眾的關(guān)系是單向度的，普通民眾只能被動的服從政府的政策，沒有一個正常的渠道伸張自身的利益。行政體系與外界是隔絕的，行政決策過程中沒有民眾的參與，決策的實(shí)施也沒有民眾的監(jiān)督。這種封閉的政府運(yùn)行狀態(tài)，一方面，影響了民眾對政府的認(rèn)同，引起政府合法性危機(jī)；另一方面，阻礙了政府的變革，以適應(yīng)外界環(huán)境的變化。現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)是一種開放型經(jīng)濟(jì)，這就要求以市場化改革為導(dǎo)向的政府，其施政也必須保持一定的開放性和透明度，以利于與外界及時的進(jìn)行信息交流，增強(qiáng)自身的應(yīng)變能力。

3 新時期政府形象轉(zhuǎn)型的目標(biāo)定位

3.1 從管制型政府到服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變

政府應(yīng)從“管制型政府”轉(zhuǎn)向“服務(wù)型政府”，樹立服務(wù)意識，淡化權(quán)力意識。這是公民的合理要求，也是各國政府改革的方向。服務(wù)型政府是指“它是在公民本位、社會本位理念指導(dǎo)下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任的政府。” 社會主義國家盡管確立了“為人民服務(wù)”的行政價值觀，但是仍然沒有完全擺脫封建社會遺留下來的“官本位”的束縛。傳統(tǒng)的行政過分強(qiáng)調(diào)了公共權(quán)力的管制功能。服務(wù)型政府的提出，就是要把政府與人民的關(guān)系擺正，重新塑造為人民服務(wù)的政府新形象，服務(wù)型政府的重塑要求政府以服務(wù)者形象取代以往的管制者形象。政府的基本職能也必須由過去重權(quán)力控制職能的“以政府為中心”轉(zhuǎn)換到強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)職能的“以顧客為中心”上來。具體而言：要求限制政府職能，理順政府與企業(yè)的關(guān)系、政府與市場的關(guān)系、政府與社會的關(guān)系以及政府內(nèi)部各部門之間的關(guān)系。政府主要職責(zé)是做市場和個人不能做、不愿做和做不好的事情，把有限的行政資源放到該管的事情上去，達(dá)到優(yōu)化資源，提高政府的效率的目的。政府應(yīng)把主要精力聚焦于宏觀調(diào)控、維護(hù)市場規(guī)則、提供公共服務(wù)方面上來。

服務(wù)型政府的提出主要基于兩個理論依據(jù)：一是從契約論的角度來看，政府的公共權(quán)力來源于人民的讓渡，人民是權(quán)力的真正所有者，因此，政府權(quán)力理應(yīng)為人民服務(wù)，保護(hù)社會公眾的共同利益，維護(hù)社會的良性運(yùn)轉(zhuǎn)，人民是裁判者。二是從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，政府的運(yùn)轉(zhuǎn)和活動是靠公民所交納的賦稅支持，公民理應(yīng)從政府那里得到相應(yīng)的回報。以服務(wù)型政府為我國政府改革的目標(biāo)，實(shí)際上就是規(guī)范政府在運(yùn)用公共權(quán)力過程中的理念、行為，通過政府自身再造來改善政府在公眾中的形象。總之，市場經(jīng)濟(jì)下的政府必須要樹立服務(wù)社會、服務(wù)公民、服務(wù)企業(yè)、服務(wù)市場的新觀念，積極探索為人民服務(wù)的途徑和手段，實(shí)現(xiàn)建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)。

3.2 從人治型政府到法治型政府的轉(zhuǎn)變

1996年春，江澤民同志在中共中央舉辦的第三次法律知識講座上首次提出“加強(qiáng)社會主義法制建設(shè)，堅(jiān)持依法治國”，這是我黨第一次正式提出“依法治國”。依法治國是黨和人民在反思?xì)v史教訓(xùn)基礎(chǔ)上的理智選擇，依法治國的關(guān)鍵是依法行政，要求政府嚴(yán)格依照憲法、法律和法規(guī)實(shí)施管理職能，改變政府依靠人格化權(quán)力結(jié)構(gòu)運(yùn)行的人治局面，依法行使對整個社會的管理權(quán)，以及對政治、經(jīng)濟(jì)、社會等各種關(guān)系的調(diào)適。建立健全一整套廉潔奉公的法律和法規(guī)，將公共權(quán)力強(qiáng)制性地拉入到規(guī)范運(yùn)用的軌道中，這是推動反腐斗爭和廉政建設(shè)依法有序進(jìn)行的有力保證。建設(shè)法治型政府是現(xiàn)代政府形象轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)。

3.3 從封閉型政府到開放型政府的轉(zhuǎn)變

從政治學(xué)的角度來看，公民的政治參與度程度與受教育水平密切相關(guān)，公民的文化素質(zhì)越高，參與政治的積極性就越高。在現(xiàn)代社會中，由于公民的受教育水平越來越高，因此強(qiáng)化了公民的政治參與需求。但公民的政治參與是以政府的信息公開為前提的。要求政府信息公開，不僅是人民擁有的基本權(quán)利，更是政府的義務(wù)與責(zé)任。世界上許多國家都在積極的加快政府信息公開的法制化建設(shè)，制定和頒布有關(guān)信息公開方面的法律規(guī)章。從我國政府政務(wù)公開的實(shí)際情況來看，社會成員對政府信息的需求與政府信息供給存在著巨大的差距。有很多應(yīng)該公開的信息都未能公開，政府信息公開沒有走上制度化的軌道。因此，建設(shè)開放型政府的基礎(chǔ)性工作是政府利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)手段促進(jìn)信息公開透明。

4 構(gòu)建與現(xiàn)代政府形象相適應(yīng)的行政文化途徑

4.1 轉(zhuǎn)變觀念，樹立法律至上的觀念和現(xiàn)代服務(wù)觀念

觀念是行為的先導(dǎo)，行為受一定思想觀念的制約，反映個體的內(nèi)在思想。正確的觀念能夠催生正確的行為，反之，則會產(chǎn)生錯誤的行為。政府的形象轉(zhuǎn)變同樣受到傳統(tǒng)思想觀念的影響和制約。一方面由于受傳統(tǒng)的“官本位”思想的影響，缺乏法治意識和服務(wù)意識，習(xí)慣于利用簡單的行政命令手段推行政務(wù)。正是基于此，使得他們成為行政改革的巨大阻力，不愿改革；另一方面，長期生活在中央集權(quán)制下的普通群眾，習(xí)慣于被動地執(zhí)行政府的行政命令，對政府具有較強(qiáng)的依附心理，客觀上助長了政府機(jī)關(guān)工作人員的非民主作風(fēng)。因此，政府應(yīng)積極打破舊觀念對政府工作人員的束縛，解放思想，樹立服務(wù)意識和法治意識，尊重人民的意愿及其利益訴求，切實(shí)維護(hù)人民的合法權(quán)益，視自己為人民的公仆。用企業(yè)家的精神來改造政府，注重政府服務(wù)能力的提升，視人民為顧客，是服務(wù)的對象而不是管制的對象，樹立“顧客至上”的理念。進(jìn)一步轉(zhuǎn)變干部的思想作風(fēng)和工作作風(fēng)，著力幫助老百姓解決最關(guān)心的實(shí)際問題，為社會提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，想人民之所想，急人民之所急。

4.2 建構(gòu)現(xiàn)代政府形象，離不開政府相應(yīng)的人力資源支持

政府應(yīng)努力提高干部隊(duì)伍的素質(zhì)，為政府的形象轉(zhuǎn)變提供人力資源支持。為建設(shè)高素質(zhì)的干部隊(duì)伍應(yīng)做到：首先，嚴(yán)把入口關(guān)，杜絕干部選拔任用中的不正之風(fēng)。堅(jiān)持用德才兼?zhèn)涞臉?biāo)準(zhǔn)來選拔人，錄用人，防止任人唯親，在干部選拔任用中貫徹公平公正原則，把那些工作能力強(qiáng)且作風(fēng)過硬的干部選拔上來并委以重任。其次，建立健全干部培訓(xùn)體制。可以綜合利用多種形式對干部進(jìn)行培訓(xùn)，比如可依托地方高校和黨校對干部進(jìn)行輪流培訓(xùn)，更新干部知識，以適應(yīng)現(xiàn)代社會的要求。再次，實(shí)行優(yōu)勝劣汰的競爭機(jī)制。“能上不能下，能進(jìn)不能出”的潛規(guī)則，使得相當(dāng)多數(shù)的干部，忽略了自身能力和素質(zhì)的提高，滿足于現(xiàn)狀。因此，只有在干部任用中引入競爭淘汰機(jī)制，才能使他們具有憂患意識，才能使他們努力的工作，提高自身的素質(zhì)。

4.3 加快電子政府的建設(shè)，推動公民的政治參與

政治參與是民主政府中公民表達(dá)利益的途徑。隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展，推動了電子政府的建立，民眾的政治參與又增加了一條新的途徑。電子政務(wù)提供了一個公民與政府互動的平臺，政府建立門戶網(wǎng)站，定期、及時的發(fā)布政務(wù)信息，不僅公民接受、處理信息的能力得到了加強(qiáng)，而且公民參與和表達(dá)利益需求的費(fèi)用低廉，公民的政治參與的可能性擴(kuò)大。公民與政府之間形成良性的互動機(jī)制，這種反饋機(jī)制一方面能使政府及時了解人民的需求，確定其工作的對象與內(nèi)容，并推動政府不斷改進(jìn)；另一方面有利于公民監(jiān)督政府的工作，減少暗箱操作。陽光是最好的防腐劑，政府工作的公開化，將會有效的減少行政人員的腐敗。

正如希爾斯所言：“傳統(tǒng)是不可或缺的；同時它們也很少是完美的。傳統(tǒng)存在本身決定了人們要改變它們”。 在政府的諸多資源中，政府形象作為政府的無形資源， 其有效利用的問題應(yīng)當(dāng)?shù)玫较到y(tǒng)的研究。構(gòu)建良好的政府形象是我國政府改革的重要目標(biāo)，其實(shí)現(xiàn)離不開特定的行政文化環(huán)境，然而傳統(tǒng)行政文化對政府形象的構(gòu)建產(chǎn)生了諸多負(fù)面影響，因此構(gòu)建與現(xiàn)代政府形象相適應(yīng)的新型行政文化成為政府改革的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)。良好的政府形象不僅關(guān)系到政府的行政績效，還關(guān)系到政府在普通百姓心目中的地位。

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