論轉型期有效政府的建立

摘 要：隨著改革開放不斷深入，轉變政府職能對于進一步深化改革，有著重要的戰略意義，對于經濟和社會發展有著主要現實意義。

關鍵詞：政府改革;市場化;職能

中圖分類號：F29文獻標識碼：A文章編號：1672-3198（2008）09-0082-02

1 市場化改革中政府職能的重新定位

在傳統的計劃經濟體制下，政府依托公有產權為基礎，通過指令性計劃和縱向的“條條”管理，直接控制生產和貿易，實現確定的優先發展的目標。這種措施取得了明顯的成效，但同時也付出了沉重的代價。但也最終成為了1978年中國改革的經濟動因。改革是在多個層面上展開的，其中，最重要的方面是，政府逐步放棄了對生產和貿易的直接控制，轉而利用市場機制，充分發揮其在資源配置和經濟激勵方面的作用。

1.1 傳統計劃經濟體制下的政府職能及其弊端

改革開放以前，在集中計劃經濟體制下，我國政府的行政權力和承擔的職能過分膨脹，幾乎成了“全能政府”。它的主要特征是：計劃管理、微觀管理、中央集權和條塊管理。政府的社會保障和協調職能主要通過平均主義的社會資源分配政策和政治協商制度來保障。長期以來，國家把平均主義作為社會主義的一大特征加以維護。統購統銷的生產、消費和交換政策，致使這種平均主義分配政策得以大規模地推行并長期維持。國家計劃的資源配置方式，使得政府在社會資源配置中的調控功能特別突出。而政府的社會資源配置政策一旦以平均主義為指導思想，就立即帶有了濃厚的社會平衡的政治色彩。因此，這種資源分配政策所維持的社會平衡是人為的、不穩固的。同樣，在這種情況下采用的政治協商制度，也無法從根本上解決社會不同集團的公民在經濟和文化等方面的利益保障和協調問題。這種完全排斥市場機制的計劃體制所帶來的后果有：

（1）社會生產缺乏動力，經濟運行效率低下；

（2）人民生活水平提高緩慢；

（3）在城鄉二無體制下，各種生產要素無法自由流動；

（4）資源和環境受到嚴重破壞；

（5）經濟社會平等只能停留在口號上。

1.2 市場化改革中的政府職能的定位與轉變

政府職能轉變的核心問題是權力資源的重新合理配置，一方面是政府與社會的分權，另一方面是政府內部的分權，在某種意義上，前者可以說是更根本的。能最大限度地發揮市場和社會作用的政府運行模式，應當是“小政府，大社會”，它是市場經濟發展成熟條件下，政府職能模式的必然選擇。

在經濟向市場體制轉軌過程中，中國政府一直扮演著雙重角色，一個是改革領導者的角色，另一個是改革對象的角色。中國要在較短時間內實現從根深蒂固的傳統計劃經濟體制向現代市場體制的革命性轉變，其間政府作為一種以國家強制力為后盾的社會公共權威組織，起著特殊甚至主導性作用：它既是改革動力，又是改革阻力。結果如何，主要取決于政府職能與市場化改革能否適應。當今政府的職能定位，既不同于“管事越少越好”的“守夜人”，更不同于全面干預和替代市場的傳統計劃型政府，而是在保證市場對資源配置起基礎性作用的前提下，政府積極、適度、有效地行使對市場運作的宏觀調控職能，以發揮政府與市場的優勢互補作用。

目前，實現我國政府職能轉變應著重三方面：

（1）在政府職能轉變中，將政府職能定位于服務行型政府，逐步推進國家權力向社會的轉移和回歸；

（2）堅持國家與社會分立的原則，增強政府在市場經濟和社會發展中的行政能力；

（3）建立在現代社會基礎上的政府機構的行政管理方式也應實現制度創新。

1.3 現階段我國政府職能存在的主要問題

經過20多年的改革，我國政府職能發生了很大變化，政府還權于市場已取得了決定性進展。但在現實經濟運作過程中，還確實存在著政府對市場的過度替代問題，一些應該由市場起作用的仍由政府包辦，而一些應該由政府職能到位的卻沒有真正管起來。現階段，我國政府職能還沒有落在與市場經濟和政府機構能力相吻合的合理區域內，主要表現在：

（1）行政壟斷大量存在。我國企業（不僅包括國有企業，還包括非國有企業）的投融資自主權一直沒有得到切實的落實，投融資項目要經過政府的層層審批。由于審批事項過多、范圍過大、時間過長，且審批程序不規范，導致企業立項困難，失去許多市場機會。另一方面，政府的行業壟斷破壞了經濟主體間的平等地位，造成分配的不公，嚴重影響了市場機制有效配置資源的功能。

（2）對經濟的宏觀調控能力仍然較弱。第一，金融體系不完善、資本市場。

不健全導致貨幣政策傳導機制不通暢，影響了貨幣政策的效果；第二，在貨幣政策作用有限的情況下，財政政策作為我國政府主要的宏觀調控手段有弱化的趨勢，不利于經濟基礎的長期增長；第三，個人收入差距和城鄉差距擴大的現象十分突出；第四，產業結構的優化升級仍然沒有到位，經濟增長與環境治理難以協調。

（3）對微觀領域的干預過多。我們的政府是一個包羅萬象的政府，行政職能、經濟職能和社會職能等多種職能交織在一起，政府目標的取向既復雜又廣泛。由于我們處在改革和體制重建過程中，政府目標有時表現出與市場經濟條件下的政府目標相左的取向，形成兩難抉擇，有時甚至發生政府目標的扭曲。

（4）在自己職能領域內的投入嚴重不足致使其核心能力削弱。政府在競爭性領域進行了大量不必要的投資，但在基礎教育、社會保障等應盡職責范圍內的投入卻嚴重不足。提供法律秩序、保護社會安全這一政府最基本的職能，其履行尚不盡人意，企業等經濟主體缺乏良好的法治環境，從而制約了我國社會經濟的穩定發展。

（5）各種政治組織、政企不分的公司同政企不分的銀行金融機構相互勾結，利用存貸資金，從事股票、證券和房地產市場投機，牟取暴利，制造泡沫經濟。

（6）在轉軌過程中，伴隨改革開放和市場經濟的發展，一些企業包括國有、外資、鄉鎮和個體等違背市場運行規則，不擇手段重金賄賂和疏通政府官員以獲取非法利潤而造成的腐敗，侵蝕了政府根基。

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2 有效政府的建立

轉軌經濟中政府職能轉換應當是一個漸進的過程。在轉軌期間，政府的職能不是簡單地弱化，更不能取消，而是要適應市場經濟的需求積極地改革和轉換。那么，什么樣的政府才是最好、最有效的政府呢？應當說，最會利用市場的政府，能夠最大限度地利用市場機制的作用，能夠為市場機制的正常運轉創造良好條件的政府，才是最理想的政府。

2.1 有效政府建立的前提條件

在現階段，政府在許多領域都直接或間接參與經濟活動。政府既是經濟活動的制定者，又是經濟活動的直接參與者。政府在經濟活動中的這一主體角色，在成熟的市場經濟國家幾乎沒有，它是轉型期中國經濟運行的一大特色。政府介入的程度越高，公平機制越難建立；同時，政府在介入經濟活動時，主體身份常常不甚明確，使得法律規制難以實現。因而，政府介入越普遍，市場秩序越難以從根本上保障。

從經濟發展的角度看，政府應該而且能夠發揮作用的領域還是相當多的。然而，受精力和財力的限制，政府在一定時間跨度內很難面面俱到，只得有所側重。從轉型與發展的角度來審視，在我國政府職能轉變的過程中，應當關注和研究以下幾方面的問題：

（1）切斷政府機關與經濟主體之間的利益連帶關系；

（2）以政企分開為突破口，加快現代企業制度建設，特別是法人行政結構；

（3）加快金融體制改革，資本的市場化改革；

（4）加快政府績效評估機制建設，將成本——效益觀念和競爭機制引入政府內；

2.2 有效政府建立的途徑

（1）積極退出非職能部門，有所為，有所不為。政府干預應嚴格限制在市場出現缺陷的經濟活動領域，在市場機制能夠發揮功能、優化資源配置的領域，政府就不要插手或介入，而在市場機制不能有效配置資源的領域才需要政府干預。一般來說，政府只對宏觀經濟進行積極調控就可以了。

（2）深化經濟體制改革，為政府有效運用經濟手段提供市場基礎。成功的改革需要一個穩定的相對寬松的宏觀經濟環境。我國市場經濟體制發育尚不成熟，為改革帶來重重障礙，使政府職能難以有效運作。因此，要進一步深化經濟體制改革，實現平等、互利、有序的經濟秩序。

（3）推進政治體制改革，改變行政方式。政府行政方式直接決定著政府職能的實現，在社會力量增長到一定程度后，在政府行政中適時地采取制度化的民主措施，以減少政府對企業的過分干預，保持社會對政府的制衡，保證政府職能的真正轉變。

（4）建立可行有效的權力約束機制。除了實行政企分開，從法律上規范政府職能和行為外，還必須健全和完善對政府的內外監督體系和機制，增加政府調控過程的透明度，推行和進一步完善國家公務員制度等，從法律上、制度上、機制上保證政府行為和經濟政策、法規的公正性。

（5）跳出市場失靈與政府失靈的簡單互補循環。政府干預并不是解決市場失靈的唯一途徑。對于無力彌補的市場缺陷，不如任其自然為好，因為政府在這方面并不是萬能的。同樣，面對政府失靈，也不能僅僅看到市場的作用，還要重視法制環境的建設。

（6）政府職能轉變不能單純照搬西方模式。在中國現存的社會、政治和經濟結構的土壤上，照搬西方模式是不現實的。只有根植于中國國情和能夠應付各種挑戰的市場經濟體制和政府職能模式才有旺盛的生命力。

總之，在市場經濟條件下，政府行政應當體現政府是經濟運行過程的調節者、經濟活動任務的制定者和維護者、執行經濟活動的規則的仲裁者以及戰略規劃的制定者。因此，政府行政的方式要突出市場和效率為中心。一方面，行政方式要符合市場經濟原則，把政府行政建立在市場配置資源的基礎上，市場的開放性決定了行政方式的開放性；另一方面，政府行政方式的選擇要更多地體現效率原則，在符合政府角色和目標的前提下，其方式決定于效率，哪種方式有利于效率的發揮，哪種方式就是好的。政府的積極作用正是通過這種不斷創新來實現。

參考文獻

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