政府投資工程項(xiàng)目管理體制探討

【摘要】 本文闡述了我國政府投資工程推行項(xiàng)目管理的內(nèi)函和意義，分析了國內(nèi)外項(xiàng)目管理的主要形式以及我國現(xiàn)行政府投資項(xiàng)目管理的現(xiàn)狀，剖析了傳統(tǒng)管理體制不適應(yīng)現(xiàn)代工程項(xiàng)目管理的觀點(diǎn)，〗提出了政府投資工程項(xiàng)目管理體制創(chuàng)新的途徑與思路。

【關(guān)鍵詞】 政府工程；項(xiàng)目管理；體制創(chuàng)新

【中圖號】 TU99 【文獻(xiàn)標(biāo)示碼】 A 【文章編號】 1005-1074(2008)12-0023-01

1 政府投資工程推行項(xiàng)目管理的內(nèi)函和意義

政府投資項(xiàng)目是一個(gè)改革開放中出現(xiàn)的新概念。在國外，一般叫做“政府工程”或“公共工程”。工程項(xiàng)目管理是在項(xiàng)目實(shí)施過程中，為了取得預(yù)期成果，通過運(yùn)用各種現(xiàn)代化管理方法，建立工程項(xiàng)目管理模式和管理文化，使工程項(xiàng)目管理的整個(gè)過程處于受控狀態(tài)，從而確保工程項(xiàng)目管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。政府投資項(xiàng)目推行項(xiàng)目管理，一是深化我國政府投資工程項(xiàng)目組織實(shí)施方式改革，提高工程建設(shè)管理水平，保證工程質(zhì)量和投資效益，規(guī)范工程建設(shè)秩序的重要措施。二是加快與國際管理方式接軌，適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和加入世界貿(mào)易組

織后新形勢的必然要求。

2 目前國內(nèi)外項(xiàng)目管理的主要形式。

2.1 業(yè)主自行管理模式 其特征是業(yè)主與設(shè)計(jì)、施工單位直接簽定合同，業(yè)主組成相應(yīng)機(jī)構(gòu)直接行使對項(xiàng)目的管理。在中國國內(nèi)這種業(yè)主自行管理形式，從五十年代開始一直延續(xù)到今天，成為國內(nèi)主要的基本建設(shè)方式。但是，這種自行管理模式正在受到越來越大的沖擊。

2.2 業(yè)主委托承包商承包建設(shè)模式（即EPC方式） 國內(nèi)從八十年代中期，在政府部門的干預(yù)下起步，組建了具有總承包能力的工程公司，但由于認(rèn)識和體制方面的多種原因，國內(nèi)總承包模式依然存在很多爭論，遠(yuǎn)非國內(nèi)基本建設(shè)的主流。而在西方國家，這是二十世紀(jì)八九十年代項(xiàng)目建設(shè)的主流形式。

2.3 業(yè)主聘請管理承包商模式（即PMC方式，項(xiàng)目管理承包商）。即由業(yè)主聘請管理承包商作為業(yè)主代表或業(yè)主的延伸，對項(xiàng)目進(jìn)行集成化管理。

3 我國現(xiàn)行的政府投資項(xiàng)目管理現(xiàn)狀

3.1 傳統(tǒng)的政府投資項(xiàng)目管理體制弊端突出 我國政府投資項(xiàng)目的管理過去均是由撥付資金的使用單位自行籌組指揮部、基建辦來實(shí)施項(xiàng)目工程管理，這些基建班子一般屬臨時(shí)籌組，存在人員專業(yè)水平偏低、工作不夠規(guī)范等問題，基本上只有一次性教訓(xùn)，形不成二次經(jīng)驗(yàn)，造成社會資源反復(fù)浪費(fèi)，但在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期因不存在成熟的工程咨詢業(yè)，無法求得社會化、市場化的管理服務(wù)，建設(shè)單位自搭班子來做項(xiàng)目管理往往也是無奈的選擇。在這種情況下，政府投資項(xiàng)目的管理呈現(xiàn)出分散化、臨時(shí)性和自營性的基本特征。

3.2 項(xiàng)目組織實(shí)施與使用單位職責(zé)不清 目前，項(xiàng)目的業(yè)主就是今后的使用單位，使用單位充當(dāng)業(yè)主，致使投資失控，“三超”現(xiàn)象大量存在。由于工程項(xiàng)目建成后的使用者擔(dān)當(dāng)工程項(xiàng)目的建設(shè)管理者，實(shí)行建、管、用合一，本意是解決責(zé)、權(quán)、利的統(tǒng)一問題，但在政府投資項(xiàng)目中，所有者與使用者的利益是分離的，由于是政府承擔(dān)了投資風(fēng)險(xiǎn)，使用者為了單位或個(gè)人的利益，就有可能放棄所有者的利益，在工程建設(shè)中，擅自擴(kuò)大規(guī)模，提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，甚至故意搞釣魚工程。尤其是對于非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目，其投資效果難以衡量，很難追究項(xiàng)目管理者的責(zé)任，造成了投資的大量浪費(fèi)，更有甚者，不乏管理者利用職權(quán)，貪污腐敗，擾亂了建設(shè)市場的正常運(yùn)行。

3.3 缺乏統(tǒng)一的管理制度和規(guī)則 目前國家和地方基本沒有針對政府投資項(xiàng)目的管理制度，各個(gè)城市做法不一，在體制和管理方式上，基本上是各自為政。一般是根據(jù)自己的需要來確定政府投資項(xiàng)目如何來管理。以城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理為例，有的城市政府投資項(xiàng)目是以政府直接管理為主，有的城市是設(shè)事業(yè)單位進(jìn)行管理，還有一些城市是成立公司實(shí)施管理。成立公司的，公司的職責(zé)范圍又有不同，有的公司是投融資、建設(shè)為一體的，有的公司則是專門進(jìn)行建設(shè)工程管理。3.4 政府管理部門對政府投資項(xiàng)目監(jiān)控不力 雖然許多政府部門都參與了項(xiàng)目的管理，但是沒有一個(gè)部門承擔(dān)投資主體的全部責(zé)任，進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)的單位沒有獲得真正的法人地位，也無須對國有投資的效果和風(fēng)險(xiǎn)負(fù)責(zé)，政府投資責(zé)任虛化。政府投資項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)既負(fù)責(zé)項(xiàng)目的組織實(shí)施，又行使建設(shè)市場監(jiān)管的職責(zé)，這無異于既充當(dāng)運(yùn)動員又充當(dāng)裁判員，會造成對政府投資項(xiàng)目監(jiān)管不力的局面，一些有關(guān)建設(shè)市場和建設(shè)管理的法律

法規(guī)，對政府投資項(xiàng)目缺乏約束力。

4 傳統(tǒng)管理體制不適應(yīng)現(xiàn)代工程項(xiàng)目管理

傳統(tǒng)的以建設(shè)單位為主體的工程項(xiàng)目管理體制，造成設(shè)計(jì)、施工、物資供應(yīng)之間互相分割與脫節(jié)，工程建設(shè)周期長，工作效率不高，投資效益低下等，越來越不適應(yīng)工程項(xiàng)目管理的要求。同時(shí)，由建設(shè)單位成立的指揮部使人們產(chǎn)生了一種誤解，認(rèn)為工程項(xiàng)目建設(shè)可以由建設(shè)指揮部這種方式來組織實(shí)施，而不需要有專業(yè)化的工程承包公司或管理公司。事實(shí)上，已有大量實(shí)例和經(jīng)驗(yàn)證明了建設(shè)指揮部的弊端：由于它是臨時(shí)組建的，所以缺乏項(xiàng)目管理的程序和方法；由于它是非專業(yè)化的，所以缺乏項(xiàng)目管理的專門人才和經(jīng)驗(yàn)；由于它是非專營的，項(xiàng)目建成后即撤消或轉(zhuǎn)業(yè)．所以積累了經(jīng)驗(yàn)或有過的教訓(xùn)也不能作為以后項(xiàng)目的借鑒。從整個(gè)國家來看．是年年“交學(xué)費(fèi)”，不斷地走“前車之覆”，造成建設(shè)項(xiàng)目的巨大浪費(fèi)和損失，導(dǎo)致建設(shè)項(xiàng)目巨額的無效投資。現(xiàn)代工程項(xiàng)目管理呼喚專業(yè)管理組織，建設(shè)項(xiàng)目是一個(gè)系統(tǒng)工程，由于系統(tǒng)工程有其內(nèi)在的，需要通過與之相適應(yīng)的管理模式、管理程序、管理方法、管理技術(shù)去實(shí)現(xiàn)，也就是說，需要有專門從事工程項(xiàng)目管理的組織為之服務(wù)。這種組織應(yīng)該有與項(xiàng)目管理相應(yīng)的功能、機(jī)構(gòu)、程序、方法和技術(shù)；有相應(yīng)的資質(zhì)、人才、經(jīng)驗(yàn)，能夠?yàn)闃I(yè)主提供最優(yōu)秀的項(xiàng)目管理服務(wù)，能夠?yàn)闃I(yè)主創(chuàng)造最大限度的效益。

5 政府投資工程項(xiàng)目管理體制創(chuàng)新的途徑與思路

5.1 推廣FIDIC項(xiàng)目管理模式 FIDIC項(xiàng)目管理模式和FIDIC合同條件，已在我國一些大型工程和國際承包工程中采用，并積累了一定經(jīng)驗(yàn)，但采用還不夠普遍，宣傳面也不夠廣泛。1999年，F(xiàn)IDIC出版了一套新的合同條件范本．對老版本從結(jié)構(gòu)上、定義上和適用范圍上作了較大改進(jìn)，這對我國工程項(xiàng)目承包業(yè)將起積極作用。我們應(yīng)盡快組織制定以FIDIC合同條件為基礎(chǔ)的適合我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下的合同范本，加大推廣和宣傳力度，改變工程項(xiàng)目管理體制，改革地方和部門條塊分割，在項(xiàng)目管理上政企不分，行政干預(yù)盛行，保護(hù)主義嚴(yán)重的局面。盡快讓工程項(xiàng)目管理從傳統(tǒng)的自營式管理走向社會化、專業(yè)化的市場運(yùn)作模式，實(shí)現(xiàn)同國際慣例接軌。

5.2 培育項(xiàng)目管理公司 我國設(shè)計(jì)力量和施工力量總體過剩，設(shè)計(jì)隊(duì)伍和施工隊(duì)伍都存在“僧多粥少”現(xiàn)象，而專門從事EPC全過程項(xiàng)目管理的力量卻十分薄弱，能為業(yè)主提供全過程項(xiàng)目管理服務(wù)和具有EPC承包能力的工程公司寥寥無幾，發(fā)育不全。為迅速扭轉(zhuǎn)這種局面，必須在我國大力培育EPC全功能的工程公司或項(xiàng)目管理公司。我國大型設(shè)計(jì)院最有條件改建為EPC全功能的工程公司，因?yàn)樵O(shè)計(jì)在工程建設(shè)中起主導(dǎo)作用，設(shè)計(jì)院人才較集中，人才資源豐富。把一批骨干設(shè)計(jì)院轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂蠩PC全功能的工程公司，是當(dāng)前工程項(xiàng)目管理體制改革的一項(xiàng)重要而又迫切的任務(wù)。

5.3 落實(shí)項(xiàng)目法人責(zé)任制 業(yè)主是項(xiàng)目的投資主體，在項(xiàng)目實(shí)施過程中有最大的決策權(quán)，能否正確決策取決于業(yè)主的素質(zhì)。業(yè)主不一定必須是項(xiàng)目管理專家，但作為工程建設(shè)項(xiàng)目的業(yè)主應(yīng)該具備必要的項(xiàng)目管理方面的知識。他們應(yīng)該了解項(xiàng)目管理費(fèi)用、進(jìn)度、質(zhì)量三大控制，他們應(yīng)該懂得項(xiàng)目的費(fèi)用不一定越低越好，費(fèi)用低到不能保證工程質(zhì)量的程度，工程就會出質(zhì)量事故。進(jìn)度也不一定越快越好，建設(shè)周期壓縮到不合理程度，就會不得不增加費(fèi)用或影響質(zhì)量；質(zhì)量也不一定越高越好，質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是適宜和合格，質(zhì)量過剩是一種浪費(fèi)。也就是說，應(yīng)該用最終創(chuàng)造的效益來衡量和決定項(xiàng)目的合理費(fèi)用、合理周期和合格的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)業(yè)主盲目確定不合理的費(fèi)用、不合理的周期、不合理的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際上已埋下了項(xiàng)目失敗的禍根。

6 實(shí)施項(xiàng)目管理代建制

從項(xiàng)目投資融資、項(xiàng)目運(yùn)行的方式上選擇BOT，即建設(shè)-經(jīng)營-移交：BOO，即建設(shè)-擁有-經(jīng)營：BOOT，即建設(shè)-擁有-經(jīng)營-移交以及PFI即“私人主動融資”等項(xiàng)目管理形式擴(kuò)大資金來源，提高項(xiàng)目管理的效率和水平。通過市場招標(biāo)選擇項(xiàng)目代建人，即：政府投資人從市場采購項(xiàng)目管理服務(wù)資源。由代建人在項(xiàng)目整個(gè)建設(shè)過程中提供專業(yè)化的項(xiàng)目管理服務(wù)，對投資人負(fù)責(zé)，承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任、并獲得合理的經(jīng)濟(jì)收入（代建服務(wù)費(fèi)）。這種體制既落實(shí)了政府投資人對項(xiàng)目監(jiān)管的深度和力度，又使政府對建設(shè)項(xiàng)目的管理真正向市場化和目標(biāo)化管理轉(zhuǎn)變。

7 參考文獻(xiàn)

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