當(dāng)代中國行政法的誠實(shí)信用原則

【摘要】 素有“帝王條款”之稱的誠實(shí)信用原則，其適用范圍長期囿于私法領(lǐng)域。但自20世紀(jì)以來，隨著國家職能從“干預(yù)行政”向“給付行政”的轉(zhuǎn)變，誠實(shí)信用原則已“君臨法域”，推至公法領(lǐng)域，成為行政法乃至憲法的一項(xiàng)基本原則。本文在研究行政法上誠信原則的起源的基礎(chǔ)上，探尋誠信原則在我國行政法上的地位與適用，以期完善我國的行政誠信原則與制度。

【關(guān)鍵詞】 行政法;誠實(shí)信用;適用

【中圖號】DF3 【文獻(xiàn)標(biāo)示碼】 A 【文章編號】 1005-1074(2008)12-0187-01

1 誠信原則從私法向公法領(lǐng)域的演進(jìn)

誠實(shí)信用原則，是羅馬法以來各國法律所共認(rèn)的觀念。該原則已被奉為民法的最高指導(dǎo)原則，有“帝王條款”、“超級調(diào)整規(guī)范”之稱。但究竟何為誠實(shí)信用原則，其含義或內(nèi)涵究竟包括哪些內(nèi)容，學(xué)者卻眾說不一。事實(shí)上，誠實(shí)信用原則有著極為豐富的內(nèi)涵，現(xiàn)代意義上誠實(shí)信用原則，就市場參加者來講，其要旨是指在當(dāng)事人之間的利益關(guān)系和當(dāng)事人與社會之間的利益關(guān)系中實(shí)現(xiàn)平衡。它要求市場參加者符合“誠實(shí)商人”的道德標(biāo)準(zhǔn)，在不損害其他競爭者、社會公益和市場道德秩序的前提下，追求自己的利益。就其適用的法律環(huán)境來講，誠實(shí)信用原則意味著承認(rèn)司法活動的創(chuàng)造性與能動性，其實(shí)質(zhì)在于授予法官以自由裁量權(quán)。

無論是大陸法系國家還是英美等國家，誠信原則適用于合同法與其它民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系。誠實(shí)信用是合同法乃至整個民法領(lǐng)域的“帝王條款”。但這個“帝王”的疆界是有限的。在傳統(tǒng)觀念中，誠信原則是一項(xiàng)私法原則，只能適用于個人與個人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，至于在行政法乃至整個公法領(lǐng)域能否適用，則是一個爭議很大的問題。從理論的角度而言，它需要對公法與私法的關(guān)系進(jìn)行重新的審視。因?yàn)楹荛L時間以來，理論界似乎已經(jīng)確認(rèn)公法和私法有著不同的特質(zhì)和目的，因而適用著不同的原則，在這個問題上的混同從某種意義上可能會帶來對公法和私法賴以存在的基礎(chǔ)的動搖。如以奧托邁耶為代表的部分學(xué)者認(rèn)為作為公法的行政法與私法有著本質(zhì)的區(qū)別，因而，私法原則不可以適用于公法領(lǐng)域。特別是誠信原則從本質(zhì)上講是對確定性規(guī)范不足的補(bǔ)充，如適用于公法，勢必破壞公法規(guī)范的嚴(yán)格性，因此，誠信原則不能適用于行政法。但隨著對公、私法理論特別是兩者之間關(guān)系研究的深人，越來越多的學(xué)者傾向于認(rèn)為公私法之間雖有區(qū)別，但這些區(qū)別并非絕對，而且也不排斥私法原則的援用，只不過，由于公法在主體與性質(zhì)上的不同，誠信原則在具體含義與適用規(guī)則方面必須體現(xiàn)各有的規(guī)律和特征罷了。

2 行政誠信原則在我國行政法中的適用

在我國，誠實(shí)信用長期以來都是作為民法和合同法的基本原則加以規(guī)定，但新近頒布的行政許可法開創(chuàng)了行政誠信的先河。它明確規(guī)定，公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可，應(yīng)當(dāng)受到法律的保護(hù)，除法律另有規(guī)定的以外，行政機(jī)關(guān)不得撤銷或者變更已生效的行政許可；即便是為了公共利益的需要變更或撤回行政許可，行政機(jī)關(guān)對由此而造成的損失應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)償。這表明，誠實(shí)信用第一次在具體的行政行為領(lǐng)域得以確認(rèn)，這無疑為誠信原則在整個行政法的確立提供了良好的基礎(chǔ)。筆者認(rèn)為，我國已經(jīng)進(jìn)人將誠信原則全面引人行政法并加以具體適用的最佳時期，其中著重應(yīng)解決以下幾個問題：

2.1 原則確認(rèn)：行政誠信的立法框架 20世紀(jì)是誠信原則得到充分適用的時代。不僅事關(guān)民法和行政法，而且與民主法治緊密相連。在我國，將誠信原則引入行政法領(lǐng)域，確立對政府的誠信要求和對公民的信賴?yán)姹Ｗo(hù)是非常必要的。首先，它是建立現(xiàn)代信用政府的需要。現(xiàn)代政府是建立在以信用為基礎(chǔ)的市場經(jīng)濟(jì)體制之上的政府，市場經(jīng)濟(jì)的基本屬性要求政府公開、透明，講求信用，做到言必行，行必果，維持社會的安寧和穩(wěn)定。這就需要政府誠實(shí)守信，與人民建立良好的信任關(guān)系。其次，它是充分保障公民合法權(quán)益的需要。過去，依照行政合法性原則，政府只有在行為違法并導(dǎo)致對公民權(quán)益的侵害的情況下才需要承擔(dān)賠償責(zé)任，而現(xiàn)在，根據(jù)誠信原則，政府行為即便是為了公共利益的需要，即便沒有違法，只要導(dǎo)致公民利益受損，也要承擔(dān)責(zé)任，這應(yīng)該說是對公民權(quán)利保護(hù)的進(jìn)一步加強(qiáng)。第三，它是平衡社會成員公共負(fù)擔(dān)的需要。現(xiàn)代政府承擔(dān)著越來越多的社會公共職能，政府在公共管理過程中，不得不經(jīng)常為了大部分人的公共利益而犧牲小部分人的利益。盡管政府作為公共利益的代表，要求少部分人作出犧牲是合法的，但對于需要作出犧牲的少部分人而言，要他們承擔(dān)全部因此而帶來的犧牲，則有違合理與公正，在此情形之下，政府必須對他們的犧牲作出補(bǔ)償，從而實(shí)現(xiàn)社會成員承擔(dān)公共負(fù)擔(dān)的均衡。

2.2 機(jī)制完善：行政誠信原則的具體適用 行政誠信不僅是抽象的原則，還應(yīng)是可以具體適用的制度和完整的運(yùn)行體系。在我國，行政誠信的確立依賴于一系列具體制度的建立。首先，完善立法中的誠信制度。我國的《立法法》第54條對法不溯及既往原則作了原則性的規(guī)定，即：“法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章不溯及既往，但為了更好地保護(hù)公民、法人和其它組織的權(quán)利和利益而作的特別規(guī)定除外。”但是，立法法對什么情況屬于例外，公民的私人利益與公共利益如何進(jìn)行比較和判斷，以及因?yàn)榉ǖ倪m用而導(dǎo)致對公民權(quán)益的損害應(yīng)如何處理，均未作出具體的規(guī)定。而這些都有待行政程序法對它進(jìn)行完善。當(dāng)然，國家立法中的誠信問題準(zhǔn)確地說是一個憲法問題，無法期待完全由行政程序立法來彌補(bǔ)和規(guī)范，但對于構(gòu)成立法重要內(nèi)容的行政立法和其它行政規(guī)范性文件的制定而言，通過行政程序立法解決其中的信賴保護(hù)問題，不僅可能，而且也是行政程序立法神圣的責(zé)任。因此，行政程序法應(yīng)在行政立法這一部分對誠信原則予以確認(rèn)。其次，法律一旦公布，就應(yīng)具有一定的穩(wěn)定性，不能朝令夕改；再次，法律一般不得溯及既往，特別是對公民利益產(chǎn)生不利影響的情況下，禁止具有溯及力;最后，如果基于公共利益的需要而要修改或廢止法律，對于相對人因此而遭受的損害，應(yīng)當(dāng)予以賠償。其次，要確認(rèn)行政決定中的誠信。行政決定是指行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行行政公務(wù)過程中，就特定對象的具體事項(xiàng)所作的影響當(dāng)事人權(quán)利、義務(wù)的單方行政行為。依照誠信原則，行政決定一旦作出，即發(fā)生效力，非有法定事由和法定程序，不得撤銷、廢止或變更。最后，要對其它行政行為中的誠信保護(hù)進(jìn)行規(guī)定。其它行政行為主要是指不對人權(quán)利義務(wù)直接產(chǎn)生影響的行政行為，包括行政指導(dǎo)、行政合同等行為。

2.3 制度銜接：行政補(bǔ)償?shù)拇_立與完善 行政補(bǔ)償是國家調(diào)整公共利益與私人或團(tuán)體利益、全局利益與局部利益關(guān)系之間的一項(xiàng)基本制度，同時也是與行政誠信原則直接相銜接的重要保障措施。世界上許多國家都明確規(guī)定了行政補(bǔ)償，甚至在憲法中予以確認(rèn)。誠實(shí)信用作為行政法的基本原則中的首要原則，具有普遍的指導(dǎo)意義，是基本原則的最高形式原則。誠實(shí)信用，是現(xiàn)代文明社會是里人們所應(yīng)奉行的道德準(zhǔn)則。

3 參考文獻(xiàn)

[1] 閆爾寶.行政法誠信原則的內(nèi)涵分析——以民法誠信原則為參照[J].行政法學(xué)研究，2007，(1)20-27