理解后現代公共行政的話語民主：淵源、內涵及啟示

[提要]后現代話語民主理論提出有著廣闊的現實背景和深刻的歷史淵源。后現代話語民主理論吸取政治哲學中傳統話語民主理論、社群主義和結構化理論的思想從而建立起自己的理論基礎。后現代民主話語民主理論的主要內容涉及公共能量場的概念、話語的正當性和真實的話語形式，該理論對推進社區居民參與和改善公共政策的決策提供了一些可借鑒的思路。

[關鍵詞]后現代公共行政；話語理論；話語民主

查爾斯·J·福克斯和休·T·米勒的《后現代公共行政——話語指向》被認為是美國后現代公共行政理論里程碑式的著作。在對傳統的治理模式及其替代模式進行批判和反思的基礎上，福克斯和米勒從后現代主義理論的某些視角，提出一種全新的公共行政理論，即公共行政“話語”理論。在話語理論的框架下，話語是一種民主過程。話語民主的立足點是既能承受后現代的狀況，又能提出與民主理想相一致的主張。在福克斯和米勒看來，建立開放性的真實、真誠、誠實和坦誠的對話模式來激發公眾的參與意識，是確保公共行政有效實施的途徑。

后現代話語民主理論的提出有著廣闊的現實背景和深刻的歷史緣由。就其直接現實原因來說，20世紀70年代，英美等西方國家的經濟陷入了“滯脹”的困境中；公民權運動、水門事件以及能源危機等導致了政治體系的失效；而政治家們的瀆職則導致了立法的危機。為解決傳統治理模式的民主怪圈危機，學者們紛紛提出所謂的“新的理論模式”：制度主義、社群主義、憲政主義等，以取代舊的傳統理論。然而，在后現代狀況下，憲政主義、社群主義與制度主義被不同程度地解構了，它們無法服務于后現代管理。后現代話語民主提出以后現代的思維來看待公共政策對話問題和公共生活，“因為現代主義的普通話語在這一方面并不能起作用。在更大的文化和社會背景中的各種趨勢，匯聚在后現代主義和后現代性的范疇之下應該被考慮進來，以替代傳統的治理模式。”話語民主是應對現實問題的理論反思，也是一種應對的對策。

但后現代的話語民主理論并非簡單地建立在對現實的批判之上，在其背后有著深厚的理論淵源。對后現代話語民主理論內涵和精神的理解首先應建立在其理論淵源的理解上。總的看來，話語民主理論主要有三大理論淵源：一是西方政治哲學中傳統的話語民主理論(使用傳統一詞是為了和后現代相對應，包括后現代公共行政理論提出之前的話語民主理論的內容)，二是社群主義，三是西方現代哲學中結構化理論。

(一)話語民主理論

后現代話語民主強調公共行政(公共政策)中開放性的對話模式實際是對傳統政治哲學的話語民主理論的繼承和發揚。從亞里士多德到漢娜·阿倫特政治哲學都強調政治是公共言談和討論，而不是暴力的征服和斗爭。在古希臘的城邦，崇尚公民積極參與和自我管理的觀念。全體公民聚集一處，討論、決定和制定法律。因而古希臘的民主制力圖使不同背景和屬性的人們，能夠“通過政治的互動作用來表達和交流他們對善的理解”。亞里士多德認為，政治是特殊的生活方式，以政治方式行事，意味著放棄訴諸暴力和強制，一切必須通過言辭和勸說。人類固然有許多活動方式，但是，只有實踐和言語是政治的，政治是通過言談實現的，“政治是實踐和說話能力在其中共同形成的領域。這是一個真正的公共活動領域，說話和行動的個人在其中看和聽，并且彼此認真對待。說話是一種實踐的形式。”阿倫特把不需要他人同意的權力稱為暴力(force)，把建立在共同價值和信念之上的一致行動能力稱為權力(power)。在這個基礎上她對民主提出這樣的解釋：人民在相互交往的實踐基礎上，通過公共領域的爭辯、討論和交流等輿論形式，抵制危害政治自由的暴力，使民主制度成為真正人民主權的實現。亞里士多德、早期黑格爾和阿倫特等人強調政治的交往意義，政治本質上是對話、協商、言語和說服的實踐，哈貝馬斯稱之為傳統和共和主義。哈貝馬斯把康德的道德普遍主義傳統和共和主義傳統綜合起來，同時把政治理解為個人之間自由平等協商和集體參與的實踐，民主被理解為普遍權利約束下的人民的自我統治；并在此基礎上，提出了話語民主理論。哈貝馬斯所言的“話語民主”的含義就是指人們圍繞公共事務展開自由、平等的辯論、對話、商討并最終形成政治共識的過程，“它一方面表現為議會中的商談制度形式，另一方面則表現為政治公共領域交往系統中的商談制度形式。這些無主體的交往，無論是在作出決策的政治實體之外或之內，都構成了一個舞臺，好讓關于整個社會重大議題和需要管理的內容的意見和意志能夠形成，并且多少具有合理性。”

(二)社群主義

雖然查爾斯·J·福克斯和休·T·米勒指出社群主義的局限性，認為“社群主義的理想遙不可及，不具有操作性。社區無法細致入微到能夠既解決公共問題，又解決個人問題。如果說傳統治理模式的主要問題在于假定了一個意志自由的個體和對處于實際境遇中的個體的抽象，社群主義與之平行的問題是假定社會是至善的或基本上完善”。但他們認為，后現代話語理論“吸納了社群主義理想的許多方面，從這一角度講，我們可謂是社群主義者。”社群主義者提倡能實現公正的強勢民主。民主不僅是一個程序上的糾紛解決方式，人民應該參與影響他們生活的決策，不僅為了正義，而且也是為了實現他們作為人的潛能的發揮。哲學社群主義在公共行政方面的表現是一種包含了根植于古代、中世紀和現代思想的極具說服力的本體論、認識論和宇宙論思想的政治觀。但查爾斯·J，福克斯和休·T·米勒的后現代公共行政話語理論和社群主義相比，是一種弱勢民主，它設想了一個所有人的民主，但只有那些投身公共事務的人會參與它。

(三)結構化理論

借助吉登斯的結構化理論，福克斯和米勒對官僚制和制度主義進行解構。“我們認為，再好不過的事情是停止將制度理論化為實體(制度主義)或具體的事件(創立)，并學著將這看成是現象學實踐的重疊的連續行為(次序或重復)。在這里，吉登斯結的構話理論可以提供幫助，他提出了一個框架，既能超越制度，同時又能通過將社會結構置于一定的社會關系來探究制度的特殊影響”。而且在解釋公共能量場的概念時，也使用了結構化的方法。理解結構化理論，先從理解現象學的幾個概念和構成主義人手，因為現象學與構成主義的結合是結構化理論的基礎。福克斯和米勒認為現象學提供了四個對于話語理論來說很必要的概念工具：身體－主體、意向性、沉積的習慣性舉止、定位。身體－主體既是物理的，又是精神的，所有的意識都在身體中發生，并且某個個體的身體與其他相似的身體有明顯的重疊能力，所以我們將能最終消除根深蒂固的不兼容性。意向性即通常觀點中的動機，意向性產生于世界中的身體－主體，而且是為了能動性，為了行為，為了那些身體－主體。意向性假定每個個體都是有目的的，身體－主體發現自己總是處于特定情境之中，它們的意向性就是在特定情境里得以實現。現象學的觀點隱喻每個個體是平等的，他們有能力為了情境中的目標而采取行動。構成主義的簡單含義是組織的現實性，即公共行政管理人員對日常生活的體驗是社會地建構的。吉登斯的結構化理論力圖避免對人類構建行為賦予不變形，它既解釋系統而同時并不貶低構成主義所要求的積極的主體能動地位。“根據結構化理論，社會科學的基本領域，既不是個體行為者的經驗，也不是任何形式的社會總體的存在，而是根據時間和空間排列的社會實踐”。結構化理論的關鍵在于對重復的理解。規則像語言一樣也是重復性的實踐，制度是被資源配置和規則所維持的重復性實踐，它根植于人們習慣性的、具有不同程度適應性的行為方式和期望。因此，物化的制度和機關是可以超越的。在結構論的基礎上，福克斯和米勒分析了官僚制從內到外的不一致(從決定論到或然論視角)，以一種內在的批判方式對官僚制進行了解構。

福克斯和米勒還從物理學的幾個基本概念(如波、能量、場等)中獲得啟發，提出了公共能量場的概念。公共能量場的概念是后現代公共行政話語民主理論的重要內容。從物理學中人們發現光是波而不是粒子的故事，兩位作者一方面說明名稱和隱喻是如何影響現象本身，把物或名稱看成是現象會阻礙我們的思維；另一方面想要說明從制度到官僚制到公共能量場的轉變的重要性如同從粒子到波的轉變。猶如物理學家克服了粒子約束力的影響，從而開辟新的理論一樣，轉向分析公共能量場公共行政也能開辟理論新視角。

話語民主理論內涵包含三方面的內容，公共能量場、話語的正當性和真實的話語形式。

能量場概念與公共領域的概念有類似之處。“公共能量場的公共概念挪用和混合了漢娜·阿倫特和哈貝馬斯的公共領域概念”。阿倫特將公共領域視為一個由行動和言語所組成的，直接交往而成的領域；而哈貝馬斯則認為公共領域是與統治階級的政治權力相抗衡且向所有公民開放的公共生活領域。但是隨著全球公民社會的興起以及國家與社會的相互融合，公共領域似乎逐漸失去其存在的意義。“能量場”的概念比公共領域更生動和貼切。“場”來自庫特·盧因的場理論。“場是作用于情境的力的復合”。情境的概念指出了解決某一個問題時問題有其特殊的語境和具體性。例如，就公民的公共需求和公共服務而言，雖然可以歸納概括成一些抽象的條條，但回到需求本身看，每個公民的公共需求其實都是非常具體的。在提供基本公共產品的基礎上，可以具體問題具體分析的公共產品供求。“力”這個概念可以理解為意向性，即動機、目的和意圖。意向性是在特定的情境中實現的。公共行政主體表現的意向性，也越來越變成切合情境的意向性。為保證話語是針對特定事件、特定語境下的行為，需要一個能自由參與、互動交流觀念的時空場合，這就是能量場的概念。福克斯和米勒認為公共政策的過程是一種“重復性的實踐”活動，而這種“重復性的實踐”活動是“能量場”概念的基礎。正是在這個意義上，作者提出了“公共能量場”的理念，公共能量場是公共政策得以制定和修改的場所，是表演社會話語的場所。公共能量場在實踐上為公共話語的實現提供了一個真實而恰當的時空維度，即具有制度化特征的重復性實踐的對話競技場。

探討話語的正當性實際是在尋找使話語民主政體成為可能的方法。公共政策／公共行政(在福克斯和米勒看來兩種說法是同一的，指的是同一種現象)制定和修改的過程是各種話語進行對抗性交流的過程，是具有不同意向性的政策話語在某一重復性的實踐語境中為獲取意義而相互斗爭的過程。“在這里沒有一個意義是先天真實的。意義是為了被獲得而確立的，因此提出似是而非的證明的意圖十分強烈。”在這種情形下的話語表達會有兩種缺陷，一是虛假的陳述，二是無政府主義。為了避免陷入無政府主義，福克斯和米勒引入哈貝馬斯的理想交談和交流能力理論，對話語意義的真實性或者說真實話語的條件作出了嚴格的限定：交談者的真誠、表達的清晰、表達內容的準確以及言論與討論語境的相關性。但兩位作者不贊同哈貝馬斯的有效訴求的話語實現必須達到一致和諧的觀點。相反，福克斯和米勒又引用漢娜·阿倫特的對抗性的緊張關系的觀點，即在話語中，期望著意義之戰，期望著爭辯、論證、反駁，而不是和諧的異口同聲，也就是說，參與對話的雙方是一種結構性的關系，他們之間既是平等的，同時又是對抗的、相互辯駁的。對抗性的爭辯也可以避免陷入官僚制民主模式的獨白性言說。但在這樣話語中，規則是必要的。福克斯和米勒進而提出了話語正當性的原則：真誠、切合情境的意向性、自主參與、具有實質意義的貢獻。這些就是話語正當性的條件。

福克斯和米勒在對現實存在的政策對話案例進行了分析梳理后，指出“部分人的對話”形式才是符合話語正當性的條件話語形式，即真實的話語形式。他們發現政策網絡中的對話有三種形式，“少數人的對話”、“多數人的對話”和“部分人的對話”。顯然，少數人的對話代表了這樣一種政治，即通常是精英理論家在評論，這除了導致強權之外，還有可能導致一個更大的問題，就是公眾的冷漠。而多數人的對話則容易導致無政府主義，公眾的意見很難一致。福克斯和米勒看來，“部分人的對話”與其他兩種對話形式相比較盡管在一定程度上限制了參與，但是，“一些人的對話優于少數人的對話和多數人的對話，它的針對特定語境的話語和不愿遭受愚弄與任意差遣在某種程度上限制了參與，切合情境的意向性和真誠性的提高大大超過了它的缺點。”所以，從這個意義上說，盡管“部分人的對話”的現狀并不太理想，實現政策網絡中的“部分人的對話”是改造傳統公共行政模式的值得大力倡導的途徑，這種形式是最接近真實話語的形式，且促成了現實的政策網絡的形成。

后現代公共行政的話語民主理論是美國學者以現代公共行政為參照系，基于質疑、批判和創新的視角而提出的民主治理的新途徑。我國的公共行政改革當然不能照搬收后現代公共行政理論作為政策選擇，但可以提煉其中一些富有啟發的理念和思路。

首先，后現代公共行政的話語民主理論提供了一種方法論的新范式。“可以說，一切舊有公共行政理論實際上無一不是建立在一種先入為主的哲學基礎之上：或強調個體本位，或強調社群本位；或從經濟人出發，或從社會人出發；或立足于市場，或立足于國家。也正是基于上述的種種哲學假定，才引發了諸如自由主義與社群主義、資本主義與社會主義、市場主義與國家主義之間的種種無窮無盡的理論爭執和沖突。”與之不同，后現代公共行政不是從這種各執一端的理論假定出發，而是尋找一種考察公共行政的新方法，將焦點直接訴諸于生動的社會對話。這種新方法的前提是一系列的現象學的要素集合，即公共能量場。

其次，后現代公共行政的話語民主理論為切實推進社區建設中居民社區參與提供了參考路徑。我國社區居民社區參與的現狀是參與意識、實際參與行為和參與程度存在嚴重不足。居民缺乏參與的積極性、自覺性和主動性成為社區建設和社區發展的主要障礙。社區居民參與是與利益相關度和社區認同成正相關聯系的。然而“無論是在現實利益方面，還是在情感認同方面，現代城市居民與外部世界的聯系都是越來越豐富、越來越緊密，通常都要大大超過其與社區內部的聯系。居民更關心的往往是實際上更為切身的外部世界，而不是內部社區。”因此我們也不難理解居民社區參與主要是一些老年人和青少年。也正是基于這種現實，要實現社區居民的全員參與是不切實際的理想。從理論上說，話語理論設想的是一個所有人都參與的民主前景，但從實踐的方面，它強調了自主參與的重要性，只有那些積極投身于公共事務的人才能通過其真實的、有意義的、切合情景的對話對公共政策的制定和實施發揮作用，才能切實利用他們真實參與的責任來加強民主。社區建設中推進居民參與可先從培養一些社區領袖、社區骨干開始。這些社區領袖和骨干應有強烈的自主發展的意識和要求，熱心參與社區自治，也有思想、有豐富的閱歷、清晰的思想、鮮明的理念、獨特的方法和有一定的組織能力參與社區建設事務。他們非常注意傾聽來自政府和社區兩種聲音，這樣他們就有潛力成為“部分人對話”形式中有對話能力的“部分人”。但是“人們成為有能力的話語參與者要經過一個成長過程，這需要時間和充分實踐的機會。”政府應積極推動“部分人的對話”社區參與實踐的實現，以提高公民的參與意識和能力。美國辛辛那提公民論壇的實踐也表明，公民和公民組織在“部分人的對話”社區參與中，以提高公民的參與意識和能力不斷地推進著自我的學習。“他們不得不學會如何顯示自己組織的合法性；學會應該在何時、何地以何種方式與政府溝通；學會如何協調各種資源并有效地影響政策的制定和執行。因而公民論壇活動的開展，極大地提高了公民的參與意識和能力，促進了公民參與網絡社會資本的形成。”

第三，后現代公共行政的話語民主理論還建立了一種開放式的公共政策決策模式。后現代的話語民主理論把決策看作是一種從特定語境出發和不囿于既定模式的政治參與者之間不斷互動和協調的對話過程，因此話語民主下的決策模式是開放的。這種決策模式具有以下幾個特征，注重傾聽、相互依賴和持續對話。對話的本質并非是用一種觀點來反對另一種觀點，也不是將一種點強加于另一種觀點之上，而是改變雙方的觀點，達到一種新的視界。真正的對話總是蘊涵著一種伙伴關系或合作關系。為了使真正的對話得以進行，應傾聽一切人的聲音，哪怕是卑微的小人物的聲音。而且，后現代公共行政認為，后現代語境下的政府面臨復雜性、動態性和多元性的環境，公共問題的日趨復雜性，社會行動之間的相互依賴性，使政府的不可治理性的可能性增大，因此，政府不是惟一的“元話語”，而是通過政府與社會各種力量之間的互動形成“話語”的共同治理，共負社會責任。話語民主理論指出“公共能量場(公共政策得以制定和修改的場所)概念更強調一種根本上的相互依賴，甚至說是一種滲透，而不只是承認開放系統可滲透的邊界觀念。”另外，為了使決策具有切合情境的意向性，決策一方面要維護著其一定合理性、穩定性，另一方面又要保證其開放性、靈活性，通過持續不斷的互動和對話使決策切實可行。

第四，后現代公共行政的話語民主理論還關注政策網絡的真實民主，認為具備話語正當性條件和真實話語形式的網絡才是有效的民主的網絡模式。政策網絡的內容自興起幾經變化，90年代后政策網絡理論主要被當作一種治理的新解釋框架。政策網絡的公共治理觀點授能給民間社會，允許第三部門、私人企業組織一起與公共部門機構合作完成一個政策議題。政策網絡理論與公共治理的結合促成了更具響應性、透明性及負責任的政府。政策網絡理論強調：公民參與到公共事物中，授權給民間社會以處理自己的問題，第三部門、私人企業組織有能力向公共官員與政治任務倡導政策改革。它使我們意識到在公共治理過程中，不斷增加的、多樣化的行動主體或角色參與進入政策過程，在互動中對公共治理產生影響。但福克斯和米勒也看到政策網絡不民主和不真實的方面，由于資源、權利和影響的不平等分配或因其中之一可能占據主導而引發的聯盟的變動，以及非主導的角色為了一個不同的分配而進行的斗爭。所以，需要把真實話語所暗示的網絡和非真實話語的網絡區分開來。合作義的政策網絡就不具備真實的話語，合作主義的政策網絡是通過協議、談判性和相互理解歷史地形成的相互依賴，但合作主義只關心狹隘的利益領域。地方社區的網絡形式中參與者有共同的價值共同的情境觀，盡管這種網絡是切合情境的，但敵視更廣闊的社會和新的進入者。此外當有組織的等級階層進入網絡進行討論時，會出現少數人對話的全部問題——獨白性的言說；而且假定人類結構和制度能參與談論，一個制度的言說行為只會采取特殊而狹隘的立場，而不是根據情境的需要。所以這些話語的真實性值得懷疑。正是通過非真實話語的網絡的揭露，反過來說明有用的、有效的網絡模式應該具有符合話語正當性的條件，具備真實話語的形式的網絡。后現代公共行政的話語民，主理論從而豐富和發展政策網絡理論。

責任編輯 徐永祥