我國高等職業教育辦學水平評估制度的沿革與反思

摘要：政府評估一直是我國高等職業教育質量保障的主要形式和途徑，為我國高等職業教育的改革和發展做出了極大的貢獻，經歷了開端、興起和規范化等幾個階段。但隨著我國經濟社會的轉型和發展，政府評估這種單一的質量保障模式已暴露出自身的不足。

關鍵詞：高等職業教育；質量保障；評估

我國高等職業教育經過數年的發展，占據了我國高等教育的半壁江山，為我國社會經濟的發展做出了重大貢獻。但它在發展中也存在一些問題和困惑，其中，最突出的就是辦學水平評估問題，即質量保障問題。

高等職業教育辦學

水平評估制度的沿革

（一）高等教育評估的開端

高等教育質量保障在我國始于20世紀80年代中期，并以政府評估為主要形式。

1985年5月27日頒布的《中共中央關于教育體制改革的決定》中要求：“教育管理部門還要組織教育界、知識界和用人部門定期對高等學校的辦學水平進行評估，對成績卓著的學校給予榮譽和物質上的重點支持，辦得不好的學校要整頓以至停辦。”這是中國官方首次正式提及高等學校辦學水平評估問題，可以看作是我國正式開展高等教育評估活動的開端。1985年11月，原教育部部署高等工程教育評估試點工作，從1987年6月開始至1989年底，全國80多所高等工業學校在綜合辦學水平、專業、課程三個層面上進行了評估試點，為我國的高等工程教育評估取得了寶貴的實踐經驗。在開展高等教育評估理論研究和高等教育評估試點實踐的基礎上，1990年10月，原國家教委發布了《普通高等學校教育評估暫行規定》。《暫行規定》的發布標志著我國的高等教育評估開始走上制度化的軌道。

（二）高等職業教育評估的興起

高職評估是在普通本科院校評估的基礎上逐漸發展起來的。在20世紀80年代，高等工程專科學校、職業大學、成人高校全國性的教育評價工作尚未開展，但學校自身及教育主管部門的教育評價活動已經開始。機械電子工業部教育司從1985年到1989年，每年組織一次對所屬高等工程專科學校進行檢查，主要對學校的基礎工作及教育質量進行評價。江蘇省原教委從1985年起，對高等工程專科畢業生進行跟蹤調查，以提高學校的教育質量。各高等工程專科學校為了提升學校的辦學層次，充實教學內涵，提高教育質量，也開展了頻繁的校內教育質量的評價工作，制定了一系列教育質量評價文件及管理文件，有效地保證了高等工程專科學校的教育質量。

1990年11月，原國家教委在廣州召開全國高等專科學校教育工作會議，下發了《關于加強普通高等專科教育的意見》的文件。文件明確指出：有關教育主管部門和學校要逐步開展普通高等專科教育的評估工作。自此，高等工程專科學校的教育評估工作被提上正式議程。高等工程專科教育的評估工作顯示了教育評價與教育改革同步進行的特征。當時，主要是針對高等工程專科教育培養“實踐應用能力見長”的高等應用型人才的改革目標開展的一次專項評價工作。1992年，原國家教委下發《關于遴選部分普通工程專科學校進行專業教學改革試點的通知》，高等工程專科學校開始了“小范圍、大幅度”的專業教改試點工作，專業教學改革的評價工作也同時進行。自1993年起，逐步對各院校申報的教改專業進行遴選評價，先后確定了4批216個試點專業。1998年起對第一批試點專業進行評估驗收，并且于1999年公布了全國示范性專業和特色專業。

在此期間，職業大學、成人高校的評價工作也在開展。1995年底，原國家教委下發了《關于推動職業大學改革與建設的幾點意見》的文件。文件指出：“國家教委將組織制定有關高等職業教育的質量要求和評估體系，對現有職業大學的辦學條件和辦學水平進行評估。省級教育行政部門主要負責對學校辦學水平的評估、教育教學指導及質量的檢查等工作。”成人高等教育也于1995年開展了夜大、函授教育的辦學水平評估工作。原國家教委對教育質量的評估堅持“公平、公正、客觀、如實”的原則，執行評估指標體系“不提高、不降低、不走樣”，使得評估工作得到各類學校的廣泛支持。這個時期教育質量評價實際是以政府評價為主，目的是促進各校提高教育質量，加強高技術應用型人才的培養力度。評估的基本程序是：政府組織、學校自評后申報、專家實地考察、政府公布評價結果。

（三）高等職業教育評估的規范化

1998年底，隨著國家機構調整和機構改革，國家教育部提出“三教”統籌，將高等專科教育、高等職業技術教育和成人高等教育合稱為“高職高專教育”。1999年底，國家教育部召開了第一次全國高職高專教學工作會議，發表了《關于加強高職高專教育人才培養工作的意見》，高職高專教育評價進入了新的時期。其具體表現為：（1）評價機構為全國高職高專教育人才培養工作委員會下設的“教學評價組”，負責教學評價工作；（2）開展理論研究，將高職高專教育教學質量監督和教學評價體系的研究項目列入教育部《新世紀高職高專教育人才培養模式和教學內容體系改革與建設項目計劃》；（3）開展教學評價實踐。為探索人才培養模式，教育部高教司發文開展高職高專專業教學改革試點工作，計劃在3～5年后，通過逐個驗收評價，創建300個全國示范性專業。

2003年2月，教育部發出《關于開展高職高專院校人才培養工作水平評估試點工作的通知》，并公布《高職高專院校人才培養工作水平評估方案（試行）》，要求各省、自治區、直轄市推薦2所參加當年評估試點的備選學校。同年5月，鄭州鐵路職業技術學院、深圳職業技術學院、南通紡織職業技術學院率先接受評估。2003年底，完成了對首批26所獨立設置的高職院校、高等專科學校和成人高等學校的評估工作。至此，我國高等職業教育評價工作業已全面展開，評估成為對高職高專進行宏觀管理的重要手段。

教育部提出了“以評促建、以評促改、以評促管、評建結合、重在建設”的20字方針，通過這次評估試點工作，期望能逐步建立起國家及地方高職高專教育評估制度、質量保障機制和社會對人才培養質量的認可制度，改善并加強教育行政部門對高職高專院校的宏觀管理。更重要的是，通過評估使被評估的學校獲益，特別是使學生獲益，切實提高我國高職高專教育的國際競爭力。

評估程序是：（1）學校自評，并向教育部和所在省教育行政部門提交自評報告及相關資料；（2）教育部組織專家組成員對學校上報的文件材料進行審核；（3）教育部組織專家組到學校進行現場評估，評估工作結束，專家組要與被評院校主管部門交換意見；（4）專家組向評估委員會提交結論建議和工作報告；（5）評估委員會審議專家組評估結果，向教育部提出結論建議，由教育部審定后向社會公布；（6）學校根據教育部公布的評估結論和專家組評估意見制定并實施整改方案。

《高職高專院校人才培養工作水平評估方案（試行）》適用于獨立設置的高等職業院校、高等專科學校和成人高等學校。評估結論分為優秀、良好、合格、不合格四種。凡舉辦高職教育以來，尚未有三屆畢業生的高職高專院校，必須先按該方案的合格標準接受人才培養工作合格評估。但評估結論可視評估的實際結果而定。凡通過合格評估二年后的學校，或舉辦高職高專教育滿十年的獨立設置的高職高專院校，以及曾獲得原國家教委授予“全國成人高等教育評估優秀學校”稱號的成人學校，視為已通過合格評估，可申請該方案中優、良標準的評估。《方案》借鑒和吸收了我國普通本科院校長期開展教學評估工作所積累的經驗，共設7個一級指標（包括1個特色或創新項目），15個二級指標（其中有8個為重要指標），36個主要觀測點。

從我國高職評價的發展沿革可知，政府評估是我國高職評價的主要形式，政府是我國高職質量保障的主導者。

高等職業教育辦學水平評估制度的反思

不可否認，政府評估對我國高職教育的質量保障起到了積極的作用，主要表現在：（1）對高職教育的發展方向具有導向作用，規范了高職院校的辦學行為；（2）加強和改進了教育行政部門對高職教育的宏觀管理；（2）促進了高職院校的自身建設；（4）推進了高職教育產學結合。但它也存在許多不容忽視的問題。

（一）評價主體不周延

我國現行的高職評價模式是政府主導型。政府及其教育管理部門是評估的主體；學校是被評估和監督的對象；教育界、知識界和用人部門是政府評估時的依靠力量，處于從屬地位；學術機構和社會團體參加教育評估，只是一種補充。

評價主體單一就會導致質量保障主體單一。用人單位和其他社會力量的評價權沒有得到應有的尊重和保障，實際上就嚴重削弱了它們在高職質量保障中應有的主體作用。

高等職業教育以服務為宗旨，以就業為導向，以培養千百萬高技術應用型人才為根本任務，其質量應體現在滿足國家、社會、個人等多方面需求上。因此，在質量保障上應吸收這些服務對象的參與，構筑多元主體的質量保障體系。政府和社會各界應根據自身的優勢有所側重和分工，從不同方面不同角度實現對高職教育質量的全程保障。只有形成政府、社會、學校齊抓共管的基本模式，才能切實保障高職的教育質量，促進高職質量的提高。該框架及其各方的基本作用如圖所示。

（二）評價制度不健全

第一，沒有根據高職院校的不同類型建立多樣的評價標準。

當前，我國高職評價指標體系的一個突出的特點是標準統一。標準統一的評價制度不會考慮每所高職院校的個性和實際情況，而只抓住其共性。這樣做的主要目的是把教育評價制度作為評定等級、區分優劣的手段，但結果卻違背了教育評價的初衷，走上了一條為評價而評價的歧途，其質量保障的作用不但沒有充分發揮出來，反而影響了高職院校的特色發展。

因此，必須按照高職院校的類別和個性重建指標體系。分別制定信息類評價標準、機電類評價標準、化工類評價標準、航海類評價標準、外貿類評價標準、農業類評價標準、建筑類評價標準、衛生類評價標準等等。還要按照高職院校所在地區的社會經濟發展狀況確立不同的質量標準。這樣的評價制度才能真正促進我國高職的發展，保障高職教育的質量。

第二，評價中的利益沖突沒有得到應有的重視。

評價機構之間關于細分市場的沖突，政府與評價機構之間關于評價權力的沖突，高校與政府、評價機構之間關于評價主導權的沖突等存在于評價全過程。制度博弈參與人的效用目標不同，擁有的行動能力也不同。評價制度的形成依賴于各方的博弈能力和掌握的資源。

隨著市場經濟體制的建立和不斷完善，高等教育系統中的政府、培養單位和學生三者的利益關系發生了巨大的變化，從而也帶來了高等教育評價主體多元化的格局。但在高職評價實踐中，對利益主體多元化的觀照不夠，更談不上從利益主體多元化的角度來重新進行制度安排和設計，因此，導致在評價實踐中或隱或現地存在著大量利益沖突，從而直接影響到評價的公正性和客觀性。

第三，評價中的高職院校主體性受到壓抑。

主要表現在：第一，高職院校在評價過程中的主體地位沒有得到保證。國家及其教育管理部門是評估的主體，學校僅僅是被評估和監督的對象；第二，其主體作用沒有得到體現。高職院校參與最多的是協助和配合上級評估工作，其主體能動性沒有得到充分發揮，評估的自律職能也未能發揮效用；第三，其主體要求沒有得到足夠重視。

評價是雙方互動、交流、對話的過程，最終的目的是引導和推動組織機構及其組織成員提高組織學習能力，改進組織的運行狀況。因此，它與如何執行任務、如何運作、效果怎樣、哪些方面需要改進、如何提高、采取哪些措施等操作性方面的聯系相當密切。但是，在實踐中，相當一部分評價項目因對監督與管理功能的過分強調而游離于這一任務之外。評價演變為政府及其教育行政部門對高職院校辦學水平和教學質量進行檢查、督導的具體行政行為。

（三）評價方案不完善

第一，“高職高專”概念不科學。

高職，這一概念自引入之日起，就作為高等教育人才培養的一種類型而為我國高教界普遍接受，并約定俗成；高專，則是綜合類與工科類高等專科學校的簡稱，是人才培養的一種層次。

我國高等專科教育早在高職教育出現之前就已大量存在。盡管當時的高專亦承載著部分今天職業教育的職能，但本質上并不是職業技術教育，主要還是按學科層次進行安排與劃分，隸屬于普通高等教育序列，與中專、本科一道，構成了我國當時中、高等教育的不同系列與不同層次。專科與本科無論在辦學指導思想上，還是在人才培養模式上；無論在專業設置上，還是在課程設置上；無論是在師資隊伍建設上，還是在教育過程中，都一脈相承，僅體現為層次上、要求上的差別。

專科作為高等教育的一個辦學層次是固態的，具有持久穩定性。而高職作為一種類型，在辦學層次上具有多樣性，是動態的。不能因為我國高職教育目前多數還處于專科層次，就簡單地與高專并題。這樣做至少在邏輯上是不嚴謹的。

第二，評估方案沒有充分詮釋“以就業為導向”的高職理念。

筆者認為，在整個評估指標體系中最應落實“以就業為導向”的理念，不僅要看畢業生專業對口就業率高低，還要看整個培養過程是否體現“以就業為導向”。如以就業為導向定位人才培養目標、調整專業設置、制定教學計劃、改革教學模式、建設師資隊伍、改革教學內容與方法、引導校園文化以及加強職業指導與就業服務等等。因此，評估時應測評專業設置是否符合高職特色，教學計劃是否符合就業需要，學生實習與預就業是否有機結合，課程教學是否重視“就業與創業”內容，師資隊伍是否有指導學生就業與創業的能力，創業意識是否在校園文化中占有一定地位，學校是否重視企事業單位對畢業生的反饋信息等。但所有這些都沒有在評估方案中得到充分體現。

第三，評估方案沒有充分體現社會的質量要求。

評估工作關注的基本要點是三個“符合度”，即學校培養目標與社會需要的符合程度；學校實際工作狀態與學校培養目標的符合程度；學校人才培養結果與學校培養目標的符合程度。其核心是學校培養目標是否符合社會需要以及符合的程度如何，這是由高職的本質屬性所決定。但在評估方案中并沒有得到充分的體現。從理論上講，政府制定的評估方案只能保證高職質量的底線，即最低質量標準，不可能反映豐富多彩的社會質量需求。

結論

由此看出，盡管我國政府一直在扮演高職質量保障的主導者角色，但保障的效果并不令人滿意。因為，隨著我國經濟社會的轉型、市場經濟逐步成熟，政府的質量需求不能代表社會的質量需求，政府的質量標準也不能代表社會的質量標準。而高職教育又是直接為社會服務、為企業生產第一線培養人才的，這樣就導致政府的工作經常是費力不討好。

因此，筆者認為，要解決我國高職質量保障的深層次問題，切實改善高職的質量狀況，就必須重構高職評價體系，大力推進社會評價制度建設，讓社會作為主要力量來評判和保障高職質量。

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作者簡介：

姚愛國（1972—），男，湖南瀘溪人，碩士，合作民族師范高等專科學校講師，研究方向為民族職業教育。