涉法涉訴信訪的處理機制初探

一、涉法涉訴信訪的現實狀況

涉法涉訴信訪是我國信訪制度下的一類較為特殊的信訪，隨著改革開放的不斷深入和市場經濟的快速發展，涉法涉訴信訪案件的數量不斷上升。根據中央政法委2005年出臺的《涉法涉訴信訪案件終結辦法》第二條的規定，涉法涉訴信訪案件是指依法屬于人民法院、人民檢察院、公安部門和司法行政部門處理的信訪案件。具體地說，涉法信訪是指公民、法人和其他組織針對行政執法活動、司法活動以及其他執法活動的信訪行為，包括針對國家行政機關行政執法行為的行政信訪和針對公、檢、法機關司法行為的司法信訪；涉訴信訪是指與某一具體訴訟案件相聯系，針對人民法院審判和執行案件的行為或結果，要求人民法院啟動司法程序、實施一定訴訟行為的人民群眾的來信和來訪。[1]

近年來，我國的涉法涉訴信訪數量一直相對較高。以2005 年為例，全國法院共受理一審案件5143084 件，辦理涉訴信訪455242 件（人）次，法院每受理約12 件一審案件，就要受理1 件（人）次涉訴信訪。2005 年最高人民法院共辦結各類案件3196 件，而處理來自全國各地的涉訴信訪卻高達19695 件（人）次，平均每個工作日辦理涉訴信訪達79 件（人）次。[2] 2003—2005年的5年來，全國法院涉訴信訪總量呈下降趨勢，其中，最高人民法院辦理涉訴信訪件71.9萬件，同比上升11.69%，地方各級人民法院辦理涉訴信訪件1876萬件，同比下降55.58%。[3]從以上數據不難看出，涉法涉訴信訪的總量在減少的同時，也逐步由基層法院涌向最高人民法院，這大大增加了上級人民法院的工作量，同時也體現出矛盾的尖銳化。

當前，涉法涉訴信訪呈現以下新的特點：一是重復訪、越級訪突出，以上大量數據就有所體現。表現為，一些涉法涉訴信訪老戶對公、檢、法機關處理、判決不服，雖經多方引導，就是不依法上訪申訴，一味地到黨政信訪部門纏訪、鬧訪，執意要見各級黨政領導（尤其是中央、省級領導），甚至長期在黨政機關滯留不歸，嚴重影響了各級黨政機關的正常辦公秩序。二是信訪問題涉及廣泛，集中反映在企業改制、征地拆遷、移民安置等問題，有的涉及縣、鄉政府的問題，也有涉及案件實體處理和訴訟程序、案件執行、辦案效率、審判作風以及法院廉潔文明、態度、方法等問題。三是信訪行為方式多樣化，信訪人一般選擇在召開“兩會”期間，領導檢查工作等時機，往往采取打橫幅、豎標語、呼口號、闖會場、下跪、攔車、堵門、堵路，有的身穿“冤”字白衣喊冤糾纏，有的鬧機關干擾辦公等方式，企圖造成影響，蓄意將群眾信訪當成要挾政府的一種手段，引起政府的重視。四是重點信訪案件處理難度大，有的案件證據瑕疵多，很難進行糾錯，增加了案件處理難度，還有的案件不是法律能徹底解決的問題，涉及到國家的政策原因或當時的歷史原因等眾多復雜的原因。

為有效地解決涉法涉訴信訪問題，2006年，我國的中央政法委印發了《涉法涉訴信訪責任追究規定》的通知，強化各級政法機關對涉法涉訴信訪問題的重視和解決。為此，各級政法機關紛紛出臺各項措施對受理的涉法涉訴信訪案件及時處理。如，對涉法涉訴信訪案件實行領導包案的制度；[4] 海南臨高展開聯合大接訪解決涉法涉訴信訪問題；[5]“帶案回訪”成為息訴罷訪一劑“良藥”。[6]但是，涉法涉訴的信訪案件還是難以從根本上解決，因此，針對涉法涉訴信訪案件產生的成因而建立良好有效的涉法涉訴信訪的處理機制，從根源上有效緩解社會矛盾將不失為一種良策。

二、涉法涉訴信訪的成因分析

（一）公民法律意識的增強與法律知識的缺乏

隨著社會主義法制建設和法制宣傳的不斷發展，我國公民的法律意識逐步增強，每當遇到糾紛的時候總是能夠拿起法律的武器來捍衛自己的權益。然而，由于我國轉型為法制社會的時間不長，公民在注重法律維權的同時對法律知識的了解并不深入，對法制的權威意識不強，這往往導致當公民尋求法律途徑捍衛自己權益卻遭遇敗訴時，就轉而借助信訪部門來扭轉乾坤。這樣不管是否歸屬于涉法涉訴信訪案件受案的范圍，大量的信訪案件都涌入了各級司法機關。

因為根據我國刑事訴訟法、民事訴訟法、行政訴訟法以及新的《信訪條例》、最高人民法院的相關司法解釋，涉法涉訴信訪問題只能通過法律渠道加以解決，也就是說法律規定的兩審終審制度和申訴制度是解決涉法信訪的法律基礎。因而涉法涉訴信訪的案件應該是二審終結的案件。可是現實中，不少上訪者由于法律知識的欠缺，一審判決剛剛下來，還可以通過上訴來維護自身權益就迫不及待地到信訪部門反映問題，要求改判，這給我國的各級司法機關增添了不少不必要的工作，增加了涉法涉訴信訪案件的受理數量。

（二）堅信信訪部門的解決與懷疑司法裁判的公正

中國傳統的“包青天”意識在民眾中的心里根深蒂固，“喊冤攔轎”的一幕幕上演后的現實神奇效果把很多人帶入誤區：“冤案”的解決要寄希望于政府機關的“清官”出面而不相信基層的司法判決。當然，這種局面的形成也歸結于司法公信力的下降，由于法院生效法律文書缺乏既判力、審判質量高低不齊、司法腐敗等一系列問題導致公民對司法判決產生一種懷疑的態度，一旦沒有實現自己的訴訟請求就開始對司法公正產生猜忌，不再繼續使用法律的手段維護自己的權益而采取上訪，找政府解決。并且個別地方“政府干預司法”的做法，“權大于法”的現實狀況再一次為上訪人的上訪尋找合理的理由。不少已經訴訟結束的案件經過當事人的非正常上訪反而達到了上訪人的訴求，于是矛盾主體在高昂的訴訟成本壓力下和非訴訟制度利益的引誘下，將解決糾紛的希望寄托于各級各類的非司法機關而非法律所規定的正常程序。最終導致“懷疑司法，堅信信訪”的意識理念越來越強烈，同時給我國各級信訪部門的工作壓力也越來越大。

（三）息事寧人的處理做法與得寸進尺的謀取利益

信訪是一個社會問題，社會問題的解決是不可能靠某一個領域、某一個機構、某種技術上的調整去解決的。各級司法機關只是一個責任部門，真正要解決信訪這個社會問題，法院在很大程度上是無能為力的。但是，上訪者不會理會這些，只要目的沒有達到，會無休止地越級上訪，從地區級到省級再到中央級別的相關部門，一遍又一遍，往往還選擇在“兩會”“國慶”等重要的日子。各個部門在迫不得已的情況下，往往采取息事寧人的做法對上訪者提出的各項要求在一定程度上予以滿足，這樣的做法卻在客觀上刺激了上訪者對上訪成效的利益追逐。許多上訪者本來是維護自己的合法權益，在多次上訪后卻得到了合法權益之外的利益，這為其他準備上訪者樹立了一個鮮明的榜樣，激勵待上訪者不停地上訪。現在的不少上訪者甚至成為了專業上訪者，上訪的心態也逐步變為得寸進尺的謀取利益。

當然，涉法涉訴信訪案件的產生原因多種多樣，不同的上訪案件的產生還存在不同的因素。針對其產生的主要原因建立公正有效的處理機制，將涉法涉訴信訪案件的處理作為一項日常工作機制，客觀上可以起到減少信訪量的作用。

三、涉法涉訴信訪的處理機制

（一）依法受理解決，決不遷就

涉法涉訴信訪案件的受理必須嚴格按照法律的規定，不符合涉法涉訴受理范圍的案件一律不予受理，可告知其相關的解決途徑。因此，對于在上訴期限以內的一審案件要求信訪的，不予受理的同時應及時告知當事人的上訴權利，要求其必須按照法定程序尋求公正的判決，幫助其形成“法律是維護權利的最后手段”的意識，摒棄“權大于法”的錯誤觀念，樹立法律的權威意識觀點。

涉法涉訴信訪案件依法受理后必須嚴格依照法律的規定啟動相應的法律程序保證案件的公正處理。對于二審審理終結的案件要求信訪的，結合案件的具體情況符合申訴要求的，通過申訴啟動再審程序對案件進行公正的審判。

不少涉法涉訴信訪案件的產生是由于上訪者對法律知識的誤解和欠缺所導致的，針對這種情況必須進行耐心的說明，強調法制社會的規則。“證據所反映的事實并不一定是真正的客觀事實”這是法制社會處理糾紛的一種證據規則，這種客觀規則不可避免地受到客觀自然條件、當事人自身舉證能力和科技水平條件的種種限制而無法全貌地顯示事實狀況，難以達到當事人的訴求。這是法制社會的必然結果。在這種規則下行使權利的人們應該正確地對待自己的得失，加強對法律知識的了解，從而為以后更好地維護自身權利奠定基礎。如果一定突破法律手段通過政府的途徑對涉法涉訴的上訪者進行利益補償，只會引發更多的上訪者。因此，對無法通過法律途徑解決的涉法涉訴信訪案件一定要避免政府遷就地通過行政手段補償解決，徹底扭轉在人們心目中“鬧得越兇，滿足越多”的思想意識。

（二）加強回訪，避免纏訪

從前文的統計數據上可以看出，大量涉法涉訴信訪案件涌向中央的國家機關。這其中的原因有二，一是因為很多公民缺乏對基層單位的信任感，認為難遇“清官”，既然很難碰到“清官”那么他們從而寧愿花費更多的時間和精力去越級上訪而不愿在基層正常上訪。二是因為有些基層單位對受理的涉法涉訴信訪不夠重視，更多的精力用于上級交辦的涉法涉訴信訪而不是手頭的信訪案件，“上級交辦的總是優于自己手頭的”。最終形成只有到中央級別的涉法涉訴信訪案件才能很快予以解決的情況，這導致更多的人直接進京上訪。

真正將涉法涉訴信訪案件的罷訪息訴落實在基層，積極回訪才是根本之道。對重復上訪案件要由立案庭實行規范的申訴聽證，公開案件復查過程，增強法院審查再審申請的透明度。對已經窮盡司法救濟手段并已作終結處理的涉法涉訴上訪案件，由承辦部門作出終結意見書，報送黨委、人大、政府及相關部門作統一答復的依據。對每一起結案的涉法涉訴上訪案件采取定期回訪制度，責成專人進行跟蹤回訪，了解當事人對案件處理滿意程度及結案后的思想動態，耐心做好說服解釋和鞏固工作，力爭使當事人心悅誠服，實現“案結事了、息訴罷訪”目標，在此過程中還可以考慮由社區組織當事人的親屬進行相應的思想說服工作。對一些問題復雜、一時難以解決的涉法涉訴案件，實行“個案約訪”制度。為當事人精心準備聽證會，讓上訪人在會上充分陳述案情和要求，請參會的法律專家、人大代表、上訪人生活圈中的德高望眾者從不同角度發表看法，在對上訪人做耐心細致的思想疏導的同時，向當事人闡明案件所涉及的相關法律規定，使當事人在公開、透明、寬松的氛圍中感受到自身的尊嚴和自主意識，并能心服口服地接受裁判結果。

（三） 采取措施，制裁無理鬧訪

在處理涉法涉訴信訪案件的過程中既要依法維護確有冤曲的上訪當事人的合法權益，又要制裁個別無理取鬧，故意擾亂社會秩序和司法秩序的不法行為者。對已作上訪終結結論的無理鬧訪、纏訴的上訪老戶，應收集鬧訪、纏訴的相關證據，報送黨委、人大、政府及相關部門依法處理。對無理纏訪、鬧訪、違法上訪案件，妨害訴訟的，依法給予民事制裁；違反治安管理的，交由公安機關依法處罰；由于聚眾對國家機關的沖擊或對公共場所的秩序、交通秩序的擾亂等形式構成刑事犯罪的，依法以聚眾沖擊國家機關罪或聚眾擾亂公共場所秩序、交通秩序罪等相應的罪名追究其刑事責任。

注釋：

[1] 關寶英，陳書筍．涉法涉訴信訪案件終結的法律效力[J]．法治論叢．2006（2）：74．

[2] 張文國．試論涉訴信訪的制度困境及其出路[J]．華東師范大學學報．2007（2）：86．

[3] 第十一屆代表大會最高人民法院工作報告[DB/OL]．

http://news.xinhuanet.com/newscenter/2008-03/22/content_7837838.htm．

[4] 陳曦、趙繼釗．涉法涉訴信訪案件領導包案[DB/OL]．太原新聞網http://www.tynews.com.cn/news_center/2008-03/20/content_3446620.htm.

[5] 趙健．海南臨高展開聯合大接訪解決涉法涉訴信訪問題[DB/OL]．新華網http://news.sohu.com/20070601/n250344796.shtml.

[6] 鄧紅陽．河南三級法院立破涉法涉訴難題[N]．法制日報．2008-7-30.

（作者：天津商業大學法學院講師，法學碩士。）