由汲取金融，到建設金融

編者按：中國三十年的金融改革，與經濟改革和轉軌密不可分。但是轉軌經濟的特征，使得金融功能的發揮，同樣有了較大轉型。改革開放前期，以“汲取金融”為主，金融業主要發揮了動員儲蓄功能，金融業被異化為“第二財政”，也使得金融改革滯后于經濟市場化改革。改革開放中后期，金融業逐漸發揮出配置資源的功能，政府有步驟的金融再造努力，使得中國金融改革，進入了“建設金融”時期。

“理想狀態下，金融在幕后默默運行；但風云突變時，金融部門危機將痛苦地浮出水面”。這是世界銀行在2001年的一份報告《金融與增長：變動世界中的政策選擇》中對金融發展影響經濟健康成長重要作用的描述。報告強調：“在金融與發展之間存在明確的因果聯系”。中國三十年金融改革和發展的歷程，見證了這樣的論斷。所幸的是，由于不斷地進行經濟結構調整和推動金融整頓與再造，中國的金融發展模式，已經逐漸步出“汲取”模式，走向了“建設”模式。

建立和再造金融體系

1978～2008年中國金融三十年的改革與發展，大體上是由政府主導的。如同多數發展中國家一樣，中國在金融發展過程初期，主要強調了金融業為經濟增長動員儲蓄的作用，重視“汲取金融”而忽視“建設金融”，使得中國金融發展呈現“高增長、低效率”的明顯特征。雖然鄧小平同志早在九十年代初就指出“金融是現代經濟的核心，金融搞好了，一著棋活，步步棋活”、“要把銀行辦成真正的銀行”。但在改革開放前期，金融發展實際卻大大偏離了這一目標。1978年之前，金融部門只是政府的“出納員”和“保管箱”，并沒有多少獨立行動的空間。1978年以后，金融部門動員儲蓄的功能得到淋漓盡致的發揮，但卻只是適應籌資需要而發展。轉軌時期資金計劃供給制的特征使企業一直具有“免費資本幻覺”，這一幻覺由信貸市場一直延伸到資本市場，使意圖推進現代企業制度建設的股份制改造變成了國企“圈錢”、“脫困”的工具。這樣，整個金融市場就變成了各級政府的“錢袋子”，在中央財政收入比重連年下降的背景下通過巨額“鑄幣稅”收入和獲取“金融剩余”，使金融業替代了財政和稅收制度的功能，支付了中國改革的成本，造就了“在財政下降的同時保持價格水平穩定與高金融增長”的市場化次序的“中國之謎”。由于整個改革過程呈現出“企業領著金融走”的明顯特征，使得金融市場只能被動適應企業融資需要，無法發揮金融業在經濟增長中發揮資源配置、進行風險管理、監督企業運行、傳遞經濟信息等多種功能，導致了貨幣市場、資本市場、保險市場的發展深度遠遠不足，金融效率低下、金融安全問題突出，成為影響中國長期發展的重大隱患。回顧中國30年的金融改革歷程，大致可以劃分為四個階段：

體系初建（1978～1993年）

這一階段，以金融縱向分割為主要特征。工農中建交等專業銀行相繼從中國人民銀行分離或單設，縱向切分為全國性的、總分支行行政色彩鮮明的、自上而下垂直管理的專業銀行體系。中國人民銀行也慢慢由一個大一統的金融機構，變成了相對獨立的中央銀行。雖然專業保險體系也開始建立，但此時基本上是一個典型的只有銀行體系的專業金融體系。并奠定了中國銀行主導型金融體系的基礎。

商業化改革和資本市場建立（1994～1997年）

本階段以中央政府主導，地方政府參與的縱向分割和橫向分割交織為主要特征。專業銀行的商業化改革啟動，三大政策性銀行相繼設立。股票、債券等資本市場，以及期貨等衍生市場相繼在各地試點，并出現了不同類型的股票熱、期貨熱、房地產熱的泡沫經濟。此時，銀行、證券、保險、期貨以及政策金融等綜合性金融體系初步建立。

金融整頓和金融安全體系建立（1998～2003年）

九十年代中期中國各地區經濟過熱與泡沫危機的出現，以及1997年亞洲金融危機的爆發，使得片面利用金融汲取資金的負面作用被普遍認識，金融安全的重要性被提到了國家安全的層次。這段時期，一味“汲取金融”的思路受到普遍質疑，“建設金融”的努力開始在不斷進行。比如，在金融政策上，已經逐漸跳出中央與地方進行金融縱向和橫向分割的思維，開始著手解決分割矛盾，并整頓證券、期貨、投資公司、地方性商業銀行等。依照巴塞爾協議，國有銀行的資本金補充、巨額不良資產剝離等措施也在進行。政府支付的2萬億元金融改革成本，大部分用在這段時期，僅四大國有銀行剝離的不良資產，就達到了1.43萬億元。

再造金融（2004年至今）

經歷了金融整頓以后，中國進入了再造金融體系的新時期。這一時期，不僅國有銀行、保險公司在推行股份制改造和上市，地方性金融機構也“一行一策”地進行產權、治理結構以及資產重組的再造。證券、期貨經歷了改造后，重新步入快速發展通道。政策性銀行則相對萎縮，進入新一輪摸索之中。伴隨“三農”問題日益突出和政策重視，并不符合一般市場金融原則的農村金融體系改造和建設成為關注焦點。在監管層面，央行、銀監會、證監會、保監會的分業監管體系，與分業經營體系并行，但也帶來兼業化的矛盾。中央匯金公司的成立，完善了國有出資人制度。諸多金融法規的出臺，使得金融基礎設施更為完善。自然，中央和地方財政仍在出巨資為金融再造買單。

金融功能財政化與政策分割

金融功能財政化

經濟轉軌過程中，政府面臨著許多挑戰。迎接這些挑戰，需要足夠的資金作為支撐，在財政能力不足的情況下，將金融功能財政化，或者說發揮金融的“第二財政”功能，成為應對挑戰的重要選擇。

中國三十年的改革進程，主要是由中央和地方政府主導安排的。分權化的改革，使得改革開放的前一段時期，財政能力不斷下降，財政功能嚴重弱化，但轉軌時期的中國政府還必須保持其應對各類政治、經濟和社會挑戰的能力。如何彌補喪失掉的財政能力，恢復弱化的財政功能呢？中央和地方政府靠汲取金融能力的上升來彌補汲取財政能力的不足，靠金融功能的財政化來替代弱化的財政功能。在動員金融資源（剩余）過程中，金融制度替代了一部分稅收制度的功能，而在隨后進行的金融資源配置中，它又進一步替代財政制度的功能。貨幣發行收益和民間金融剩余的收集，使得財政能力下降后，迅速由金融能力的上升得到彌補和強化。由此，金融業一直伴隨經濟改革而進行數量擴張，以雄厚的資金實力，有力支持了中國的漸進式改革，并最終因改革次序與其他國家迥異，而帶來了“中國之謎”（在中國，市場化的次序與麥金農所描寫的應有順序相反，中國金融業的市場化改革在后，而非在前，這被麥金農稱為“中國之謎”）。

由圖可見，從中央政府可控制的資金規模上講，國家汲取財政能力在改革開放前期，一直是下降的，而汲取金融能力一直是上升的。國家財政收入占GDP的比重由1978年的31.1％，一直下降到1995年的10.3％。在九十年代中期前中央財政能力不斷下降的情況下，國有銀行存款占GDP的比重則不斷上升，由1978年的37.5％上升到1998年的87.4％，上升幅度超過1倍（同期，國有銀行貸款由1978年的52％上升到1998年的79％，上升幅度超過0.5倍）。金融能力的不斷上升，為改革的不斷推進提供了資金保障，也為重建財稅體制，恢復稅收征收能力和合理劃分中央與地方稅收比例，贏得了充足的時間。中央金融能力對中央財政能力的替代關系，在改革前期十分明顯。到了改革后期，中央加強了稅收努力，使得財政能力穩步上升。伴隨1994年以來分稅制改革的深入，中央汲取財政能力開始逐年上升，2000年上升到13.5％，2006年再進一步上升到18.4%。財政能力得到恢復，反過來又支持了金融再造，使得金融業逐漸脫離財政功能。這為1990年代中后期開始的國有金融機構的商業化改革，為一系列的“建設金融”活動，提供了政策騰挪空間。

金融分割

中央和地方政府加強金融控制的一個主要表現，就是出臺各項金融政策，去進行金融發展的政策分割。國內外市場開放的壓力，只是提供了政策分割的舞臺。本文將1978～2008年以來的金融政策變化，劃分為縱向分割和橫向分割兩種手段。在出現中央和地方的分割矛盾后，又出現第三種手段——調整分割矛盾的措施：

1.縱向分割。指由中央政府主導的，便于中央政府金融控制的政策措施。由于其方向是自上而下地切分金融組織，以便于加強中央金融控制，故稱為縱向分割。

2.橫向分割。指那些便于地方政府或金融業的各地分支機構進行金融控制的政策措施。由于其方向是平行地鋪設金融組織，以便加強地方金融控制，故稱為橫向分割。

3.調整分割矛盾措施。由于中央政府、地方政府和金融機構的利益目標不同，在金融分割的改革過程中，政府公司化行為必然與地方的投資擴張沖動相伴隨，而這與中央的貨幣供應穩定政策相沖突，短任期制和地方信用風險的外部性，使得地方闖禍中央收場的故事一再上演。因此，需要一些政策措施做出調整甚至事后處理，為此而出臺的政策措施，我們稱其為調整分割矛盾的措施。

在改革開放初期出臺的許多金融措施，多是屬于縱向分割的，比如各大金融機構的相繼分設、分業經營與分業監管體制的建立等。1985年全面“撥改貸”后，地方政府有了金融控制訴求，金融發展又進入橫向分割時期（由于金融政策與措施都是中央政府主導的，所以出臺的便于地方政府進行金融控制的政策措施并不多，但從中央要頻頻出臺措施去控制、規范甚至削弱地方政府金融控制能力的各種措施中，就可以反證出地方政府金融控制能力的增強）。1993年后，由于經濟過熱，金融混亂，中央出臺了許多金融改革措施，許多措施都是調整中央與地方金融控制權的，所以金融發展又進入調整矛盾與規范發展時期，2000年后，伴隨加入WTO后的金融開放，以及分業經營、分業監管的深入，更由于農村金融形勢的嚴峻，逐步走出了調整分割矛盾思維，步入建設金融的軌道。

評價與結論

對1978～2008年這三十年金融改革的回顧和分析顯示，中國的金融發展與經濟增長、經濟轉軌、政府控制以及社會制度變化等一直交織在一起。中國各地區的金融發展與經濟增長密切相關。促進金融發展，有利于長期的經濟增長。

在改革開放的前二十年，金融業主要發揮了儲蓄動員功能。金融的縱向分割和橫向分割，使得金融發展的本質特征是金融增長而非金融發展，即是數量增長而非質量提高，或曰“高增長、低效率”。中國獨特的政治結構和轉軌經濟特征，使得金融改革，主要是由政府主導的漸進式改革。改革的根本動力，主要是自上而下的。為了服從分權化改革的需要，政府加強了金融控制，使得政府以金融能力的上升，彌補財政能力下降后的國家能力不足。金融功能的財政化，一方面促進了各級政府、各類金融機構做出金融努力，帶來了金融體系和規模的迅速完善與擴張；另一方面導致大量資金被用作政府意愿的用途，帶來了金融資源配置的非效率特征。由于政府對金融業的過度介入，已經導致了金融資源被異化為中央和地方政府的財政資金，金融業異化為“第二財政”。這使得中國前20年的金融改革，本質上只是金融分割，金融發展本質上只是金融增長，金融業扮演的角色本質上是政府的“錢袋子”，中國漸進式改革的推進，是以拖延金融改革與發展作為代價的。

但在金融改革的后期階段，金融部門逐步走出了單純的儲蓄動員機器角色，開始發揮配置資源功能。伴隨金融市場化的深入，后期的改革，也逐漸走出了自上而下的金融控制模式，開始考慮自下而上的市場需求，和金融對外開放的壓力。雖然改革的主要方式，還是以機構分拆與機構調整為主，但發展的思路，已經逐漸由“供給優先”(supply-leading)，慢慢向“需求追隨”（demand-following）過渡。許多改革措施，開始因市場發展和地方政府的需求。資金價格的市場化、各類金融市場的建設、金融機構的商業化和市場化改造等都在進行，有步驟的金融再造，使得建設金融，成為十多年來金融改革的主旋律。

在“三農”問題日益重要，形勢卻日益嚴峻的情況下，農村金融改革，進一步成為進入21世紀以來金融發展的主要內容。顯然，農村金融發展并不服從于市場邏輯，按商業化模式的改革，已經使得農村融資狀況趨于惡化。對農村的金融排斥和金融排異現象，已經十分突出。由于中國農村的分戶經營和小農村社制傳統還會長時期保持，這使得具有中國特色、發展中國家特色的農村金融體系的建立，仍然是建設金融的主要內容。

（項目研究得到國家社會科學基金（07CJY063）、國家自然科學基金（70403019）、教育部人文社科規劃基金（05JA630058）、中國社會科學院重大課題（A類、Y2DA）資助）

（作者單位：中國人民大學農業與農村發展學院）