油價、補(bǔ)貼和退稅

對石油公司實行的財政支持政策無助于企業(yè)管理水平的提升。

在上個月的專欄，我曾經(jīng)以下面的話做結(jié)論：“中國的能源行業(yè)被困于計劃和市場的夾縫中，政府保留的管理手段已經(jīng)有限。”也許政府保留的管理手段確實不多，但是有關(guān)部門并未喪失對這些手段的信心。近幾個星期以來，政府又公布了對中石化的年度補(bǔ)貼，以及對原油進(jìn)口公司實施大幅度減稅。

中國的石油市場和電力市場類似：原材料價格的上漲不能完全反映在最終產(chǎn)品價格中。煉油公司從國內(nèi)或者國際市場購買原油，原油在國內(nèi)市場定價接近國際市場，公司進(jìn)口原油要支付國際價格和17.5％的增值稅，煉廠將原油煉制生成成品油，政府設(shè)定絕大多數(shù)——盡管并非全部——成品油的價格。需求量最大的產(chǎn)品，比如柴油和汽油，價格保持在低于煉廠成本水平，結(jié)果是煉油廠每生產(chǎn)一升柴油或者汽油都在賠錢。

這不是一個新問題。現(xiàn)有的原油和燃油產(chǎn)品的價格體系始于1998年油價改革。在現(xiàn)行油價體系下，原油成品油價格邦掛靠國際價格，盡管最終油價要獲得政府審批。當(dāng)初的這個創(chuàng)新是作為整個能源行業(yè)和工業(yè)改革的一部分，目的是讓政府能夠日漸從定價過程中脫離，使中國石油市場和國際市場一體化，給石油公司提供更為清晰的商業(yè)動機(jī)并且給石油消費者更清晰的市場信號。

這個價格政策在國際油價處于20年最低水平的時候奏效。其相對的自由市場手段抵腳住了從]998年油價每桶15美元到2002年每桶25美元逐漸攀升的過程，但是2004年油價超過每桶40美元的時候，政策失效了。為了激勵國內(nèi)勘探和生產(chǎn)，國內(nèi)原油價格始終掛靠國際水平。但是政府為保護(hù)社會免受上漲油階的負(fù)面沖擊，嚴(yán)格限制了成品油價格的舉升。

這是中國和其他很多發(fā)展中國家都會采取的一項政策，去年迅速增長的通貨膨脹更加促使有關(guān)部門嚴(yán)格推行這項政策，但這和政府希望通過價格約束能源消費水平的意愿相悖。

政府將短期社會公平穩(wěn)定看得比長期的能源節(jié)約更重要的做法是可以理解的，而且這需要補(bǔ)貼，但問題是這個補(bǔ)貼應(yīng)該如何管理。理想化的辦法是這些補(bǔ)貼應(yīng)該針對特殊燃油消費者(個人、組織和那些確實需要這種補(bǔ)貼的商業(yè))。但這個方法需要極其有效的行政管理系統(tǒng)，結(jié)果在大多數(shù)發(fā)展中國家，不管貧窮還是富有，政府都向所有消費者提供便宜的油產(chǎn)品，而富人比窮人獲益更多。

盡管石油價格在階段性地小幅攀升，但中國石油公司的煉制業(yè)務(wù)三年來一直在虧損。以煉制業(yè)務(wù)為主的中石化獲得了財政補(bǔ)償，而以勘探開發(fā)為主的中石油卻未拿到任何補(bǔ)貼，盡管其相關(guān)煉制業(yè)務(wù)損失超過200億人民幣。

支付給中石化單年度的補(bǔ)貼顯然比針對特殊消費者的詳盡補(bǔ)貼機(jī)制更容易和便宜，但它帶來另一個問題：歪曲了石油公司的激勵機(jī)制。1998年的改革包括一個國家石油產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)重組和商業(yè)化過程的開始：中石油、中石化和申海油分別被重組為控股公司和一個擁有大部分生產(chǎn)資產(chǎn)、部分在國際股市浮動的商業(yè)化子公司。這個改革的目的是提供有效透明的激勵機(jī)制，讓這些公司的管理者提升業(yè)績，擺脫對政府補(bǔ)貼的需求，從根本上減少政府在這些公司扮演的管理角色。然而考慮到穩(wěn)定供應(yīng)或者社會公平，盡管商業(yè)上在虧損，有關(guān)部門仍然在安排石油公司進(jìn)口更多的原油和油產(chǎn)品，并且全力運作其煉制業(yè)務(wù)。

有效透明的激勵機(jī)制在哪兒?政府為了抑制石油公司普遍感到的損失，在石油進(jìn)口上實行了進(jìn)口增值稅先征后退的政策，但我們似乎回到了1990年代糟糕的老日子：利潤和虧損甚至是股票價格現(xiàn)在不取決于企業(yè)的運作，而是公司管理者為得到補(bǔ)助的談判能力。

現(xiàn)在，中國可以基于國際油價可能很快回落的假設(shè)再繼續(xù)其能源政策，但需要重新思考它的優(yōu)先權(quán)，并重新思考其政策手段，這樣才能在一個高能源價格的環(huán)境下更有效率，而繼續(xù)打擦邊球則有可能破壞過去30年的重大經(jīng)濟(jì)成就。

(作者為英國鄧迪大學(xué)能源法律政策中心主任)