新聞發言人制度應走向法律化

從1983年4月23日中國記協正式宣布我國建立新聞發言人制度開始，我國的新聞發言人制度已經走過了20余年的發展歷程。20年來，新聞發言人制度在保證公民知情權，加強公民參政議政的社會責任感等方面做出了突出貢獻。新聞發言人制度是政府或組織控制新聞傳播的手段，也是政府或組織通過新聞媒介和公眾溝通的方式，更是實現公民知情權的重要途徑。20多年的發展歷程證明這一制度的實施對我國的對內對外宣傳做出了突出貢獻，向世人展示了中國的良好形象，為各國媒體提供了權威性的信息。健全的新聞發布制度有利于政務信息的公開透明，有助于政府建立起貼近群眾的有效溝通渠道，它對維護社會穩定、促進經濟發展有著重要的作用。可以這么說，非保密性信息的開放和透明，是政治進步的表現，是一個國家、一個社會、一個民族力量和信心的表現。

但是，新聞發言人作為一種“制度”，其作用還不能只局限于敘事范圍，它的另一個更具社會價值的功能，在于就公共政策、公共服務、政府決策等所有與公眾利益直接相關的問題，以及公眾感興趣的其他社會性問題提供一種接受公眾公開咨詢、質詢和問責的制度安排。理想的新聞發言人制度應是法律化的，權利與義務，既要明晰又要平衡。具體而言，信息公開是新聞發言人的法定義務，同時也是公眾知情權、采集權、傳播權的保障性前提——非保密性信息理應通過新聞發言人向公眾公開，以保障其知情權、采集權、傳播權，這是公眾的新聞自由在法律領域的實現；反之，新聞發言人也有保密的權利——關涉國家與民族利益的機密、商業秘密、內部信息，均屬信息公開之例外；公眾理應尊重國家、法人、其他公民的合法秘密權。概言之，特定的信息保密是新聞發言人的權利，尊重、理解新聞發言人的這種權利也是公眾法定的義務。

從法律依據上看，我國的新聞發言人制度更強調“凝聚人心”、“執政為民”等政治訴求，因此在中國，新聞發言人制度的實質是一種新聞發布制度，新聞發言人的職責就是在一定時間內就某一重大事件或時局問題，舉行新聞發布會或約見個別記者，發布有關新聞或闡述政府、本部門的觀點立場，并代表政府或部門回答提問。發言人背后有一個強大的工作集體，從事材料收集和了解情況等各項工作。同時，新聞發言人也十分注重與其他有關部門的合作和溝通，以保證信息的全面性、準確性和權威性。

我國的新聞發言人制度雖然具有政策威力，但對本應構成一對法律關系的新聞發言人和公民（包括作為其代言人的新聞記者），一是虛化、模糊的法律保障的缺失；二是有失平衡的厚此薄彼：對公民的權利保障弱于其義務強化。最典型的是，公民的知情權、傳播權經常遭受實際的侵犯或障礙，卻難以尋求及時、有效的法律救濟；對新聞發言人的義務強化弱于權利保障。最典型的是，新聞發言人的信息公開義務經常被原非機密亦非個人隱私的無限“例外化”而消解。

在使新聞發言人制度走向法律化方面，我們可以借鑒西方國家的經驗。美國是世界上新聞發言人制度起步較早、政府信息公開制度比較發達的國家，美國各級政府大約有4萬名新聞發言人，稍有規模的企業都會設立專職的新聞發言人，即使是十來個人的小企業，也會有兼職的新聞發言人。美國擁有迄今為止“國際上政府信息公開方面最為完備的法律”，其新聞發言人制度的法律認可是直接的、彰顯的。更多體現了政府或政治家從自身的立場出發，根據國家的需要、公眾的需要以及政治運作過程的需要，設定政策議程，進而影響媒體議程，設定公眾議程，并更多地表現出政策議程對傳媒議程和公眾議程的引導。“公民信息自由權”高于政治訴求，是公民的天賦人權而不僅僅是政府的恩賜與善意。此類法律認可主要體現于循序漸進的、日臻成熟的系列法典：建國之初的《獨立宣言》、1791年頒布的《憲法第一修正案》、1966年開始實行的《信息自由法》（一家聯邦地方法院對其法律價值目標總結為：“信息自由成為規則，而保密成為例外”），更體現于當今世界影響最大、最為完備的信息法典——19７7年3月通過的《聯邦公開會議法》：要求政府各部門公開一切屬于討論的會議內容，即《陽光法案》。新聞發言人與公民之間的法律關系明確，雙方各自的權利與義務規范詳細，哪些政府信息必須披露，披露到什么程度，這個“度”定在什么節點上，未履行義務、直接侵權所應承擔的法律責任與法律懲戒都有詳細規定。

美國之所以會形成明晰具體、嚴密規范、易于操作的對公民信息自由權的法律保障，應主要歸結為“完備的市場經濟環境；政治、文化歷史中悠久的民主政治傳統；公眾和領袖人物較高的民主素養”。我國對公民的知情權、傳播權等信息自由權的法律保障主要散見于《憲法》，但缺乏顯化的字眼，代之以“公民之言論出版自由”。還沒有成文的法律法規明確保障信息自由的民主權利，更沒有關于新聞發言人制度的最高權限和義務的規定。在這種情況下，把新聞發言人制度的執行完全放在人治的環境下，或者帶來權利的無限擴大或者走向另一個極端。沒有專門的信息法，使得關乎公民的知情權、采集權、傳播權的法律保障趨于隱化和消解。因此，信息封鎖、記者被打、被蒙、被阻等獨立采訪權、思考權被變相剝奪的事例在大力倡導信息公開與新聞發言人制度的情況下仍然屢見不鮮。

列寧曾說過：“沒有公開性而來談民主是很可笑的”。新聞發言人制度的建立是對公眾知情權的認可和尊重，是政府公關處理的一個重要舉措，是聯系政府與公眾的橋梁，在信息發布的過程中，政府與公眾是一種對等的關系，不存在主動與被動之分。在美國與新聞發言人制度聯系最密切的名詞包括：知情權、公共關系、信息自由權、信息公開，而滿足公眾這些權利的唯一措施只有政府的新聞發布制度。

近年來，國務院新聞辦舉辦的新聞發布會呈逐漸上升之勢。“擴大公民有序的政治參與”，是堅持和完善社會主義民主制度的有效途徑，是建設社會主義政治文明的重要內容。新聞發言人制度是“認真推行政務公開制度”的重要一環，在保證公民知情權、參與權、監督權等民主權利方面發揮著不可替代的作用。

因此，隨著中國加入ＷＴＯ以及公民對自身權利意識的強化，要想使新聞發言人制度發揮出應有的作用，就必須在法律的層面上有所保障，即明確權利與義務。正如美國當代著名法學哲學家德沃金所說：“政府如果不認真對待公民的各種權利，就不會認真對待法律。”鑒于加快民主進程，促進信息環境開放，建立法治政府進而建立法治國家的現實呼聲，在法律上確認新聞發言人制度不僅必要而且迫切。

參考文獻：

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6．肖燕雄、尹熙：《新聞發言人制度的存續前提》，《國際新聞界》，2004（03）。

（作者單位：西安石油大學人文學院）

編校：鄭艷