中國(guó)旅游發(fā)展筆談

旅游立法的三個(gè)先決條件

劉紅嬰

(中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院，北京100088)

旅游立法是老話題，其艱難征程中的問(wèn)題亦由來(lái)已久。問(wèn)題久而不決，原因何在，當(dāng)然需要進(jìn)行理論上的梳理。

當(dāng)今時(shí)代，從國(guó)情考量，在深諳立法原理、熟稔我國(guó)立法體制的大前提下，我國(guó)的旅游立法至少還需著力鋪墊、構(gòu)造三方面的先決條件：

其一，選擇立法的價(jià)值取向

法律的生命在于表達(dá)并確立立法者的價(jià)值觀，一個(gè)國(guó)家的法律制度是這個(gè)國(guó)家所遵循的價(jià)值觀系統(tǒng)的體現(xiàn)。每一部或每一群法律的存在，就是對(duì)某一種可為或不可為的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的承載。同樣，旅游立法擇取何種價(jià)值觀，必然是其解決立法問(wèn)題的首要關(guān)鍵。

這當(dāng)中，至少有兩個(gè)內(nèi)容不可或缺。一是立法的意義和目的。立足于發(fā)展經(jīng)濟(jì)的旅游，促進(jìn)文化尊重的旅游，提高人民生活質(zhì)量的旅游，與國(guó)際法理念接軌的“負(fù)責(zé)任的旅游”，等等，孰重孰輕，選擇哪一個(gè)，抑或全部。如果全部兼有，那么“發(fā)展經(jīng)濟(jì)”和“負(fù)責(zé)任”之間怎樣平衡，是繼而更高一級(jí)的問(wèn)題，需要更清晰的理論論證，爾后滲透至法律的條文當(dāng)中。第二塊不可或缺的內(nèi)容是核心權(quán)利或權(quán)力的確認(rèn)。無(wú)論何種事務(wù)，之所以立法，是因?yàn)橛幸环N權(quán)利或權(quán)力需要以法的方式予以確定。所有的法律均應(yīng)在這樣的邏輯中存在，只是有基本權(quán)與特別權(quán)之別。從表述和體現(xiàn)形式上看，有些權(quán)利或權(quán)力是凸顯的，有些是隱性的，但在法的框架中必是清晰的，需要做出判斷。

旅游立法是偏重政府公權(quán)力，還是以公民權(quán)利為本，這也是一個(gè)必需的立法價(jià)值觀的抉擇。前者涉及行政機(jī)關(guān)的利益分配，后者關(guān)乎人民的福祉及社會(huì)的進(jìn)步，不同的選擇朝著相異的方向，的確是需要認(rèn)真權(quán)衡的。如果是以公民旅游權(quán)利作為法律的核心權(quán)利，那么由此而產(chǎn)生的法律關(guān)系就能夠清楚地構(gòu)建起來(lái)。這一法律關(guān)系中的一方是公民，另一方包含公民在實(shí)施旅游權(quán)的行為過(guò)程中與之產(chǎn)生合同關(guān)系的各方，諸如旅游公司、景點(diǎn)管理單位、航空公司、地上交通機(jī)構(gòu)、飯店、餐館等等。法律按照這樣的關(guān)系為思路去設(shè)置，也就有了自己的邏輯框架，立法由此而有可能邁開第一步。

其二，確定旅游立法所規(guī)范的對(duì)象究竟是什么

旅游立法要規(guī)范誰(shuí)的行為，被規(guī)范的對(duì)象之間構(gòu)成怎樣的法律關(guān)系。在這個(gè)法律關(guān)系中，系列的主體概念如何界定，這都是法律在行文之前應(yīng)做好的功課。

最為致命的概念是“旅游業(yè)”，它可能讓法律生，亦可能使法律亡，因?yàn)檫@個(gè)詞在語(yǔ)義上的重復(fù)覆蓋特征十分明顯，以至于聯(lián)合國(guó)經(jīng)社理事會(huì)的國(guó)際產(chǎn)業(yè)劃分標(biāo)準(zhǔn)要將其置于所有的產(chǎn)業(yè)之外而單列解釋其重復(fù)性。這當(dāng)中還繞進(jìn)一個(gè)“旅行社”來(lái)盤根錯(cuò)節(jié)。

旅行社作為企業(yè)的性質(zhì)，其實(shí)與公司沒有區(qū)別。“旅行社”一詞來(lái)源于日語(yǔ)，照搬了日語(yǔ)的原詞，這使得字面上看起來(lái)旅行社似乎很獨(dú)立，甚至是與公司屬性無(wú)關(guān)的行業(yè)。而事實(shí)上，《公司法》所規(guī)定的機(jī)制，均覆蓋到了旅行社(實(shí)際上就是旅游公司)。也正因先天的矛盾如此，造成了行業(yè)分類歸屬上的難題。如果說(shuō)旅行社屬旅游業(yè)，那么旅游業(yè)是什么行業(yè)，包含哪些領(lǐng)域?旅游業(yè)只包括旅行社的倒置推理顯然不通，而沒有旅行社還有旅游業(yè)嗎?這些立法的上游問(wèn)題梳理不清，下游的立法程序便必定阻塞。

還需要注意的是，當(dāng)飯店、餐飲、航空、地上交通、景點(diǎn)等均有各自的法律歸屬時(shí)，針對(duì)只剩下旅行社的所謂旅游業(yè)立法又朝向何方呢?

所以，立法要避免以“發(fā)展旅游業(yè)”作為主旨。而設(shè)定旅游權(quán)、保障和維護(hù)旅游權(quán)的實(shí)現(xiàn)這樣的主題，可能才是有前途和生命力的。

其三，使用合法的法律形式

現(xiàn)行的各地方旅游條例的存在本身是一個(gè)極其“奇特”的法律現(xiàn)象。根據(jù)我國(guó)《立法法》第64條的規(guī)定，地方立法的兩種情況：執(zhí)行法；當(dāng)?shù)氐牡胤叫允聞?wù)需要立法。前者的要件是有上位法，地方結(jié)合本行政區(qū)域的實(shí)際情況為執(zhí)行上位法而制定地方性法規(guī)；后者則為純屬本地的事務(wù)制定地方性法規(guī)。旅游肯定不是地方性事務(wù)，其特點(diǎn)恰恰是跨地域的，而我國(guó)旅游事務(wù)目前恰恰沒有上位法。這樣，各省、自治區(qū)、直轄市旅游條例所組成的龐大隊(duì)伍就顯得比較滑稽。

在近年來(lái)認(rèn)真進(jìn)行法規(guī)審查(清理違憲、違反法定程序、與上位法沖突、失效的法規(guī))的大環(huán)境下，對(duì)現(xiàn)行的各地方旅游條例進(jìn)行審查十分必要。而根據(jù)旅游行為的特點(diǎn)，應(yīng)用準(zhǔn)確的立法技術(shù)，選擇正確的法律結(jié)構(gòu)形式，也是立法中十分重要的工作。

(作者為該院教授；收稿日期：2008－09－15)

旅游業(yè)的立法困局

劉勁柳

(國(guó)家旅游局政策法規(guī)司，北京100740)

接到學(xué)刊編輯部的約稿，看到此次筆談?lì)}目，不由感觸良多。改革開放30年了，旅游逐漸成為中國(guó)人生活中難以缺少的重要內(nèi)容，旅游業(yè)紅紅火火的發(fā)展，有目共睹。產(chǎn)業(yè)發(fā)展，離不開法律的保障和規(guī)范。所以，30年來(lái)，對(duì)旅游法的盼望和呼聲，一浪高過(guò)一浪，從未停歇。可如今，千呼萬(wàn)喚之后，旅游法蹤影仍無(wú)。而且，出臺(tái)的實(shí)際可能性不是越來(lái)越大，相反似乎越來(lái)越小。所以，在總結(jié)改革開放30年旅游業(yè)的發(fā)展時(shí)，我們不得不承認(rèn)：旅游業(yè)遭遇到不小的立法困局。

首先，旅游法涉及諸多法律上定義困難的概念，使旅游法調(diào)整的對(duì)象難以界定，界線不明。如果連旅游、旅游業(yè)或者旅游資源等立法需要面對(duì)的定義都無(wú)法確定，當(dāng)然是立法難以逾越的障礙；其次，在我國(guó)的行政管理體制中，雖然國(guó)家旅游局是國(guó)務(wù)院主管旅游工作的直屬機(jī)構(gòu)，但旅游業(yè)涉及面寬，其諸多要素，如旅游資源、旅游交通、旅游住宿等，涉及國(guó)土、建設(shè)、文化、文物、林業(yè)、交通、鐵道、民航、商業(yè)、工商等等諸多部門。單靠一個(gè)部門想對(duì)旅游業(yè)的諸多要素統(tǒng)一立法，一旦涉及其他部門權(quán)力管轄范圍，利益復(fù)雜，協(xié)調(diào)難度太大。旅游法草案很可能連國(guó)務(wù)院各部門這關(guān)都難以通過(guò)。第三，觀念陳舊，缺乏與時(shí)俱進(jìn)。可以說(shuō)，目前不少人企盼的旅游法一直停留在過(guò)去幾十年的認(rèn)識(shí)上，首要目標(biāo)不外乎是要確立旅游業(yè)的地位，界定旅游管理部門的權(quán)限。認(rèn)為只要旅游管理部門有更多的權(quán)力，旅游業(yè)發(fā)展中的各種難題即可迎刃而解。這種想法在20世紀(jì)90年代初還有可能實(shí)現(xiàn)，因?yàn)楫?dāng)時(shí)的立法帶有很強(qiáng)的行政色彩，行政部門可以通過(guò)立法圈地圈權(quán)，錯(cuò)過(guò)了當(dāng)時(shí)的機(jī)會(huì)，以行政管理權(quán)主導(dǎo)行業(yè)發(fā)展的可能性就越來(lái)越小了。目前，制約行政權(quán)力的立法和措施越來(lái)越多，期待以行政權(quán)力帶動(dòng)行業(yè)發(fā)展的想法已經(jīng)很不現(xiàn)實(shí)。同時(shí)，在立法方法上，也存在力度不夠、過(guò)分保守的缺陷。社會(huì)對(duì)旅游業(yè)的運(yùn)作規(guī)律、市場(chǎng)現(xiàn)象了解不夠，誤解不少。期望確立有利于旅游業(yè)發(fā)展的新規(guī)則，往往得不到足夠的理解，最后不得不不了了之。第四，研究嚴(yán)重不足。當(dāng)今立法越來(lái)越走向科學(xué)和規(guī)范，所以任何法律的出臺(tái)都必須建立在扎實(shí)的理論研究基礎(chǔ)上。旅游法并不是法學(xué)領(lǐng)域中單獨(dú)的一門學(xué)科，沒有現(xiàn)成的概念和理論可以直接使用。所以必須運(yùn)用法學(xué)理論結(jié)合旅游業(yè)實(shí)際深入研究旅游法的特定問(wèn)題。在涉及旅游資源的保護(hù)利用、旅游市場(chǎng)的開發(fā)促進(jìn)、旅游行政管理體制、旅游市場(chǎng)秩序的維護(hù)與管理、旅游消費(fèi)者的保護(hù)、旅游企業(yè)利益的維護(hù)、出入境管理制度、旅游從業(yè)人員的管理等等問(wèn)題中，找出必須以立法方式解決的問(wèn)題。標(biāo)準(zhǔn)主要有：其一，重要性。即該問(wèn)題影響了所有旅游者和旅游企業(yè)的利益，或者該問(wèn)題確實(shí)制約了旅游業(yè)的發(fā)展；其二，法律的缺失。對(duì)待該問(wèn)題的解決存在法律的空白和盲點(diǎn)，沒有法律規(guī)定或者現(xiàn)有法律無(wú)法恰當(dāng)?shù)亟鉀Q；其三，立法必要性。即該問(wèn)題只有通過(guò)法律的形式才能解決，各種規(guī)章和法規(guī)，不論是行業(yè)的還是地方的，都無(wú)法或無(wú)力提供解決方案的權(quán)威性。如果沒有扎扎實(shí)實(shí)的研究作為基礎(chǔ)，旅游法就如空中樓閣，無(wú)法變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。第五，對(duì)國(guó)外立法了解甚少借鑒不足。雖然這也是研究層面上的問(wèn)題，但是在我國(guó)目前的立法思維特點(diǎn)下，能夠充分研究借鑒國(guó)外立法并恰當(dāng)?shù)嘏c我國(guó)實(shí)際結(jié)合，能夠起到事半功倍的效果。所以需要引起特別關(guān)注。很遺憾的是，我們目前對(duì)國(guó)外旅游立法了解甚少，研究徘徊在十分淺表的層面。比如國(guó)外立法有哪些，著重調(diào)節(jié)旅游業(yè)哪些方面，什么內(nèi)容，有關(guān)法律如何在本國(guó)的立法、行政、司法體制下形成系列制度，效果如何，怎樣對(duì)該國(guó)旅游業(yè)發(fā)揮積極作用，非旅游業(yè)的專門法律如何影響配合旅游業(yè)的發(fā)展等方面的研究在目前幾乎為空白，更缺乏對(duì)國(guó)外旅游立法對(duì)我國(guó)借鑒的針對(duì)性研究。

這些問(wèn)題如果得不到實(shí)實(shí)在在的突破，旅游法將永遠(yuǎn)是夢(mèng)中花、水中月。突破這個(gè)困局，需要解放思想，開拓思路，銳意進(jìn)取。對(duì)于各種概念的界定問(wèn)題，由于旅游偏重經(jīng)濟(jì)概念，許多概念本身就不是法律能夠完美界定的，這些困難很難通過(guò)法律方式解決，其實(shí)界定這些概念的出發(fā)點(diǎn)在于確定行政權(quán)力界線。我們是否可以拓展思路，換個(gè)角度考量：中國(guó)旅游業(yè)的發(fā)展究竟需要什么樣的旅游法?難道必須對(duì)這些概念下了定義之后才能稱之為旅游法?對(duì)于第二個(gè)問(wèn)題，歷來(lái)都把所遇到的困難歸結(jié)為體制不順。突破體制，當(dāng)然不現(xiàn)實(shí)。可是，在這個(gè)體制下，我們是否應(yīng)該檢討：究竟是體制不順還是協(xié)調(diào)不夠、合力不足?在立法方法上，由于旅游在國(guó)人生活中的重要性，它早已引起了社會(huì)的高度關(guān)注。所以立法必須突破行業(yè)局限，吸引社會(huì)參與。要取得社會(huì)的理解和支持，行業(yè)管理部門就必須發(fā)揮積極的引導(dǎo)作用。切忌自導(dǎo)自演，自產(chǎn)自“消”。對(duì)于旅游法的深入研究，既關(guān)系到旅游法出臺(tái)的基礎(chǔ)和可能性，同時(shí)也關(guān)系到旅游法的質(zhì)量，它是否真正能解決困擾旅游業(yè)的問(wèn)題，又是否能為旅游業(yè)未來(lái)幾十年的發(fā)展保駕護(hù)航。一個(gè)并不能解決實(shí)際問(wèn)題的旅游法，浪費(fèi)寶貴的立法資源和機(jī)遇，行業(yè)不需要，不恰當(dāng)?shù)囊?guī)定甚至可能適得其反，變成發(fā)展的桎梏。立法是一件非常嚴(yán)肅的事情，必須提到相當(dāng)?shù)母叨葋?lái)認(rèn)識(shí)和對(duì)待，投入大量的人力物力，準(zhǔn)確把握方向，動(dòng)員社會(huì)的廣泛參與，在疑難問(wèn)題上取得共識(shí)，在此基礎(chǔ)上才能打破困局，讓行業(yè)早日走上科學(xué)規(guī)范的發(fā)展道路。

(作者為該司法規(guī)處副處長(zhǎng)，法學(xué)博士；收稿日期：2008－10－06)

旅游法范疇亟需加強(qiáng)基礎(chǔ)性理論研究

李秀娜

(北京聯(lián)合大學(xué)旅游學(xué)院，北京100101)

20世紀(jì)80年代，我國(guó)旅游法制建設(shè)開始起步并快速發(fā)展，相關(guān)法律法規(guī)在短時(shí)間內(nèi)初步形成旅游法體系，但目前旅游法規(guī)立法層次偏低，法律法規(guī)的效力受限。針對(duì)這一情況，不少業(yè)界專家認(rèn)為應(yīng)盡快制定旅游基本法以推動(dòng)旅游法制建設(shè)，然而至今旅游基本法的立法前景仍不明朗。筆者認(rèn)為，從立法傳統(tǒng)上講，我國(guó)的旅游基本法不可能是日本的《觀光立國(guó)推進(jìn)基本法》和美國(guó)的《美國(guó)全國(guó)旅游政策法》式的政策昭示類型的法律，如果沒有比較成熟的基本理論研究結(jié)論支撐，旅游基本法很難出臺(tái)。目前階段應(yīng)加強(qiáng)旅游法范疇的基礎(chǔ)理論研究，為旅游基本法的制定奠定理論基礎(chǔ)，推動(dòng)旅游法向旅游法學(xué)邁進(jìn)。鑒于我國(guó)旅游法范疇理論和實(shí)踐發(fā)展現(xiàn)狀，旅游法范疇的基本理論研究應(yīng)包括以下幾方面：

1 改變?cè)新糜畏òl(fā)展進(jìn)程中的路徑依賴，建構(gòu)自恰的價(jià)值判斷體系，明確旅游法體系的基本指導(dǎo)思想和立法立足點(diǎn)

我國(guó)旅游法制建設(shè)依托于旅游業(yè)的建立和發(fā)展，始終沒有脫離產(chǎn)業(yè)或行業(yè)與部門利益保護(hù)的思維定勢(shì)，這種發(fā)展徑路使旅游法研究多年來(lái)停留在闡釋現(xiàn)有法律法規(guī)含義的層面上，很少深入思考和研究旅游法的價(jià)值判斷問(wèn)題。旅游法研究在這種缺乏學(xué)術(shù)生命力的狀態(tài)下呈現(xiàn)萎縮態(tài)勢(shì)，不能在理論上嚴(yán)密而清晰地界定和闡釋旅游法的調(diào)整對(duì)象，無(wú)法論證是否存在需要專門法律規(guī)范的獨(dú)特的法律關(guān)系，這也成為旅游基本法制定的主要障礙。

學(xué)科發(fā)達(dá)和成熟與否主要表現(xiàn)在其是否形成或建構(gòu)起具有共識(shí)性的研究范式。旅游法研究應(yīng)在業(yè)界逐漸探討和形成共識(shí)性的研究范式，結(jié)合我國(guó)經(jīng)濟(jì)生活和社會(huì)生活現(xiàn)狀，在消費(fèi)者利益和行業(yè)發(fā)展之間尋找最佳結(jié)合點(diǎn)，深入探討自身的立足點(diǎn)和價(jià)值取向，明確旅游法體系的基本指導(dǎo)思想和立法立足點(diǎn)。

2 關(guān)注旅游的內(nèi)涵延伸，提煉旅游法的體系特征和獨(dú)特性，反思現(xiàn)存規(guī)則的合理性

旅游法研究應(yīng)關(guān)注旅游的內(nèi)涵，科學(xué)提煉旅游法的體系特征和獨(dú)特性，在理論上嚴(yán)密而清晰地界定和闡釋旅游法律關(guān)系。

近年來(lái)旅游內(nèi)涵逐漸延伸至休閑，自由是休閑的核心理念，也是法律的中心問(wèn)題。從休閑的視角審視旅游法體系，能夠引發(fā)全新的思考和結(jié)論。休閑理念關(guān)注精神追求是否得到滿足，這恰恰是我國(guó)旅游法規(guī)沒有正面認(rèn)可的旅游內(nèi)涵。我國(guó)關(guān)于精神損害賠償方面的法律僅有最高人民法院發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于確定民事侵權(quán)精神損害賠償責(zé)任若干問(wèn)題的解釋》，該法律解釋規(guī)定的主要是侵權(quán)方面的精神賠償。旅游法律關(guān)系主要是合同法律關(guān)系，而非侵權(quán)法律關(guān)系。盡管合同法律關(guān)系與侵權(quán)法律關(guān)系會(huì)有競(jìng)合的情況出現(xiàn)，現(xiàn)實(shí)生活中也出現(xiàn)了基于合同關(guān)系的訴訟，最終得到法院判決精神損害賠償?shù)穆糜畏ò咐鳛橐环N特例不能成為普遍規(guī)則。在賠償制度設(shè)計(jì)上，我國(guó)旅游法規(guī)也無(wú)視旅游追求精神享受的本質(zhì)屬性。商品或者服務(wù)的整體性與商品或者服務(wù)的精神享受是密切相關(guān)的，在追求精神享受的休閑中，與其他純經(jīng)濟(jì)合同不同，產(chǎn)品或服務(wù)的整體性被分割不只是一種瑕疵，而會(huì)嚴(yán)重貶損精神享受。但1995年國(guó)家旅游局頒布的《旅行社質(zhì)量保證金賠償試行標(biāo)準(zhǔn)》中忽視了旅游產(chǎn)品的整體性，割裂了旅游作為整體產(chǎn)品的性質(zhì)，將旅游產(chǎn)品整體分割成若干個(gè)部分進(jìn)行賠償，認(rèn)為旅游產(chǎn)品的某一部分履行瑕疵不影響旅游合同的根本目的，這種制度設(shè)計(jì)忽略了旅游產(chǎn)品只有整體才能產(chǎn)生精神享受的特質(zhì)。

3 跟隨技術(shù)進(jìn)步和旅游新方式發(fā)展，開辟國(guó)際視角，開放性地研究旅游法范疇

旅游活動(dòng)受技術(shù)發(fā)展影響顯著，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)發(fā)展開拓了新的溝通和聯(lián)絡(luò)方式。如何認(rèn)定網(wǎng)上旅游業(yè)務(wù)交易平臺(tái)的業(yè)務(wù)性質(zhì)?如何判斷戶外用品店等實(shí)體經(jīng)濟(jì)體在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)通過(guò)組織無(wú)償?shù)穆糜位顒?dòng)間接受益的行為?當(dāng)相關(guān)旅游者的權(quán)益受損時(shí)，如何進(jìn)行救濟(jì)和賠償?除技術(shù)進(jìn)步帶來(lái)的法律挑戰(zhàn)之外，旅游業(yè)不斷涌現(xiàn)的旅游新方式也給旅游法帶來(lái)了很多新問(wèn)題。自駕車旅游方式、自由行旅游方式、分時(shí)度假旅游方式等等，解決旅游新方式的法律保護(hù)問(wèn)題不可能針對(duì)每種旅游新方式都出臺(tái)相應(yīng)法規(guī)，應(yīng)在歸納旅游新方式的共性問(wèn)題基礎(chǔ)上，分別進(jìn)行立法或法律的推定適用。

我國(guó)加入WTO的效果正在全面顯現(xiàn)。2008年4月我國(guó)和新西蘭簽訂了自由貿(mào)易協(xié)定，根據(jù)協(xié)定新西蘭將為中文導(dǎo)游等5類職業(yè)提供工作許可，類似事件為旅游法研究帶來(lái)了大量的新問(wèn)題，科學(xué)認(rèn)識(shí)和解決這些新問(wèn)題將有效提升旅游法的研究層次。

旅游法還應(yīng)對(duì)其他國(guó)家和國(guó)際組織的法律規(guī)定進(jìn)行研究，國(guó)際統(tǒng)一私法協(xié)會(huì)的《關(guān)于旅游合同國(guó)際公約草案》和《關(guān)于旅館合同的國(guó)際協(xié)定草案》等文件中都不乏經(jīng)典規(guī)則，旅游法研究應(yīng)深入研究規(guī)則所體現(xiàn)的立法原則，探討本土化的可行性，進(jìn)行嚴(yán)密論證，提出有價(jià)值的立法建議。

“非知之艱，行之惟艱”。只有對(duì)旅游法進(jìn)行深入的基礎(chǔ)性研究，才能推動(dòng)旅游基本法早日出臺(tái)，進(jìn)一步加強(qiáng)旅游法制建設(shè)。

(作者為該院副教授；收稿日期：2008－09－20)

中國(guó)旅游標(biāo)準(zhǔn)化工作成效回顧

王嶸山

(國(guó)家旅游局質(zhì)量規(guī)范與管理司，北京100740)

1987年我國(guó)首次頒布實(shí)施涉外旅游星級(jí)飯店評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)志著中國(guó)旅游業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的開始。由于各級(jí)政府和旅游行政管理部門高度重視以及廣大旅游企業(yè)的積極參與，20多年來(lái)，旅游標(biāo)準(zhǔn)化工作呈現(xiàn)出快速、高效、持續(xù)發(fā)展的勢(shì)頭。截至2007年底，我國(guó)已經(jīng)頒布了16項(xiàng)旅游標(biāo)準(zhǔn)，其中，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)11項(xiàng)，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)5項(xiàng)，是世界上制定和頒布旅游業(yè)標(biāo)準(zhǔn)最多的國(guó)家；其中，旅游區(qū)(點(diǎn))質(zhì)量等級(jí)與評(píng)定、內(nèi)河旅游船星級(jí)評(píng)定、旅游廁所質(zhì)量等級(jí)的劃分與評(píng)定等標(biāo)準(zhǔn)都是我國(guó)首創(chuàng)的旅游標(biāo)準(zhǔn)。“旅游區(qū)(點(diǎn))質(zhì)量等級(jí)與劃分”和“旅游星級(jí)飯店評(píng)定和劃分”還分別獲得“中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)創(chuàng)新獎(jiǎng)”二等獎(jiǎng)和三等獎(jiǎng)。另外，各省、自治區(qū)、直轄市和地級(jí)以上城市還制定頒布實(shí)施了近百個(gè)地方旅游標(biāo)準(zhǔn)。2008年，正在制定和修訂21項(xiàng)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和7項(xiàng)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，將使旅游標(biāo)準(zhǔn)項(xiàng)目覆蓋旅游各主要要素。回顧過(guò)去，旅游標(biāo)準(zhǔn)化工作成效顯著，亮點(diǎn)繽紛：①建立健全了完整的旅游標(biāo)準(zhǔn)化工作機(jī)構(gòu)。1995年，率先在國(guó)際上成立了第一個(gè)國(guó)家級(jí)的旅游標(biāo)準(zhǔn)化專業(yè)機(jī)構(gòu)——全國(guó)旅游標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)。同時(shí)設(shè)立了8個(gè)專業(yè)委員會(huì)，負(fù)責(zé)旅游業(yè)各個(gè)專業(yè)領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)業(yè)務(wù)。②加強(qiáng)了制度建設(shè)。先后頒布施行《旅游標(biāo)準(zhǔn)化工作管理暫行辦法》等規(guī)章制度，對(duì)全面提高旅游服務(wù)質(zhì)量和管理水平，實(shí)現(xiàn)旅游業(yè)科學(xué)管理，起到積極的促進(jìn)作用。③加強(qiáng)了旅游標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)。發(fā)布實(shí)施《旅游業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系表》，以國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)、職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、協(xié)會(huì)標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)為層次分類，以基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、方法標(biāo)準(zhǔn)為橫向分類，以吃、住、行、游、購(gòu)、娛和綜合類為縱向分類，構(gòu)筑了以旅游業(yè)諸要素為基礎(chǔ)的原則框架，為旅游業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展建立了科學(xué)、規(guī)范的技術(shù)支撐，是旅游標(biāo)準(zhǔn)化工作開展的重要依據(jù)。主要具有以下特點(diǎn)：

第一，依據(jù)市場(chǎng)和企業(yè)的需求制定和實(shí)施旅游標(biāo)準(zhǔn)項(xiàng)目。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基本的原理是：供給滿足了需求，這樣的供給才是有效供給。標(biāo)準(zhǔn)化工作中同樣存在標(biāo)準(zhǔn)供給與標(biāo)準(zhǔn)需求的關(guān)系問(wèn)題，只有符合標(biāo)準(zhǔn)需求的標(biāo)準(zhǔn)供給，才是有效的標(biāo)準(zhǔn)供給，只有具有市場(chǎng)需求的標(biāo)準(zhǔn)供給，在實(shí)踐中才能取得成效。在旅游標(biāo)準(zhǔn)化工作中，一直緊緊注重發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)理的作用。對(duì)旅游市場(chǎng)來(lái)說(shuō)，質(zhì)量等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)是引導(dǎo)旅游景區(qū)間的競(jìng)爭(zhēng)朝著加強(qiáng)管理、強(qiáng)化服務(wù)的正確方向發(fā)展，確保旅游市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的有序化和有效化的措施；對(duì)旅游消費(fèi)者來(lái)說(shuō)，旅游景區(qū)的質(zhì)量等級(jí)是選擇旅游消費(fèi)對(duì)象的參考依據(jù)，是旅游過(guò)程中自身合法權(quán)益的保障；對(duì)旅游景區(qū)來(lái)說(shuō)，質(zhì)量等級(jí)是形象，是信譽(yù)，是品牌，是擴(kuò)大客源的基礎(chǔ)，是增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的手段；對(duì)旅游城市來(lái)說(shuō)，旅游景區(qū)的質(zhì)量等級(jí)是城市旅游環(huán)境和旅游形象的體現(xiàn)；對(duì)我國(guó)旅游業(yè)說(shuō)，質(zhì)量等級(jí)是一個(gè)整體形象，是增強(qiáng)我國(guó)旅游吸引力、提高旅游產(chǎn)品參與國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的戰(zhàn)略品牌。這樣，供給與需求相一致，符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)最基本的原理，制定的標(biāo)準(zhǔn)就有了長(zhǎng)久的生命力。

第二，廣泛的思想發(fā)動(dòng)，使全行業(yè)對(duì)旅游標(biāo)準(zhǔn)化認(rèn)識(shí)到位，共同努力。由于國(guó)家旅游局高度重視旅游標(biāo)準(zhǔn)化工作，全國(guó)旅游行業(yè)自上而下逐步建立健全旅游標(biāo)準(zhǔn)化管理組織，建立健全了旅游標(biāo)準(zhǔn)制定與實(shí)施的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，有計(jì)劃，有制度保障，促使旅游標(biāo)準(zhǔn)化工作逐步走上規(guī)范化。同時(shí)，隨著《行政許可法》的貫徹實(shí)施，各省級(jí)地方法規(guī)中，都把開展旅游標(biāo)準(zhǔn)化工作列入法規(guī)規(guī)范的范疇，從而有效地促進(jìn)了地方開展旅游標(biāo)準(zhǔn)化的積極性，也使地方旅游行政管理部門進(jìn)一步加深對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化工作重要性、必要性的認(rèn)識(shí)，在旅游管理工作中，加大對(duì)各項(xiàng)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施力度，同時(shí)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際出臺(tái)旅游業(yè)相關(guān)的地方標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)旅游標(biāo)準(zhǔn)化工作起了極大的推動(dòng)作用。目前已出臺(tái)各類地方旅游標(biāo)準(zhǔn)100多個(gè)，近期還有幾十個(gè)標(biāo)準(zhǔn)項(xiàng)目即將出臺(tái)，從而為構(gòu)建完整的旅游標(biāo)準(zhǔn)化體系作出了積極的貢獻(xiàn)。同時(shí)，各類旅游企業(yè)也做出了不懈努力。

第三，把標(biāo)準(zhǔn)化工作與行業(yè)管理工作相互促進(jìn)作為重要的工作方式。緊緊圍繞旅游行業(yè)管理工作的實(shí)際需要開展標(biāo)準(zhǔn)化工作，是旅游標(biāo)準(zhǔn)化工作取得成效的一條重要經(jīng)驗(yàn)。1995年開始國(guó)家旅游局開展的創(chuàng)建中國(guó)優(yōu)秀旅游城市工作，在社會(huì)上產(chǎn)生了廣泛而積極的影響，對(duì)推進(jìn)旅游標(biāo)準(zhǔn)化工作也起到了很大的推動(dòng)作用。《中國(guó)優(yōu)秀旅游城市檢查標(biāo)準(zhǔn)》中規(guī)定了各城市在創(chuàng)建中國(guó)優(yōu)秀旅游城市的工作中，需積極推行《旅游區(qū)(點(diǎn))質(zhì)量等級(jí)的劃分與評(píng)定》、《旅游飯店星級(jí)的劃分與評(píng)定》等各項(xiàng)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。這樣，旅游標(biāo)準(zhǔn)化工作成為促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展、規(guī)范旅游行業(yè)秩序、促進(jìn)與國(guó)際接軌的一項(xiàng)重要工作和必要手段。反過(guò)來(lái)，標(biāo)準(zhǔn)化工作也推動(dòng)了行業(yè)管理在廣度、深度上的拓展，給行業(yè)管理提供了許多新的手段和途徑，收到了實(shí)效。

第四，堅(jiān)持旅游標(biāo)準(zhǔn)工作的高度開放性、寬闊的國(guó)際視野，保持了標(biāo)準(zhǔn)項(xiàng)目的先進(jìn)性、可行性。在制定各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)中，堅(jiān)持拿來(lái)主義，對(duì)反映國(guó)際上最先進(jìn)的管理和服務(wù)理念的東西能汲取的盡可能汲取。為了提高服務(wù)質(zhì)量和管理水平、加快與國(guó)際飯店業(yè)接軌的步伐，在借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和總結(jié)探索的基礎(chǔ)上，制定出我國(guó)服務(wù)行業(yè)中第一個(gè)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)——《旅游飯店星級(jí)的劃分與評(píng)定》標(biāo)準(zhǔn)，開了在旅游服務(wù)領(lǐng)域?qū)嵤?biāo)準(zhǔn)化管理的先例。該項(xiàng)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)頒布實(shí)施以后，截至2005年底，全國(guó)共評(píng)出11828座星級(jí)飯店，其中三星級(jí)以上飯店5718座，五星級(jí)飯店281座。該項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施，極大地促進(jìn)了我國(guó)旅游住宿業(yè)乃至整個(gè)住宿業(yè)的水平，使我國(guó)飯店業(yè)整體素質(zhì)接近并趕上國(guó)際先進(jìn)水平，星級(jí)飯店已成為旅游者選擇旅游住宿設(shè)施質(zhì)量高低的重要尺度。在該項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的修訂中，又借鑒國(guó)際上最新發(fā)展趨勢(shì)，在五星級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，設(shè)立了白金五星級(jí)的評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，從而為高星級(jí)飯店企業(yè)提供了進(jìn)一步發(fā)展的尺度，為進(jìn)一步提高企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理水平提供了樣板。

第五，聯(lián)合世界旅游組織，制定具有國(guó)際水平的旅游標(biāo)準(zhǔn)。從1995年開始，國(guó)家旅游局以優(yōu)化城市旅游環(huán)境、提升城市旅游功能、促進(jìn)城市現(xiàn)代化和國(guó)際化為目標(biāo)，積極倡導(dǎo)和推動(dòng)在全國(guó)范圍內(nèi)開展創(chuàng)建“中國(guó)優(yōu)秀旅游城市”活動(dòng)。10年來(lái)，在各級(jí)黨委、政府和各部門、社會(huì)各方面的關(guān)心、支持下，在各創(chuàng)建城市的大力推動(dòng)下，“創(chuàng)優(yōu)”工作取得了豐碩成果。在全國(guó)661座城市中，已有271座城市被命名為“中國(guó)優(yōu)秀旅游城市”。為了借助聯(lián)合國(guó)世界旅游組織在全球旅游界的影響力，建立“中國(guó)最佳旅游城市”這一平臺(tái)，打造具有國(guó)際影響力的旅游品牌，提升中國(guó)旅游業(yè)的國(guó)際形象，推動(dòng)中國(guó)旅游業(yè)更有效地參與國(guó)際旅游市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，國(guó)家旅游局和世界旅游組織于2001年啟動(dòng)了“中國(guó)最佳旅游城市”標(biāo)準(zhǔn)項(xiàng)目的研究。充分借鑒國(guó)際上評(píng)價(jià)城市旅游業(yè)的先進(jìn)理念、建設(shè)國(guó)際一流旅游城市的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國(guó)城市發(fā)展的特點(diǎn)，提出了“中國(guó)最佳旅游城市”的基本標(biāo)準(zhǔn)和創(chuàng)建指南，并于2006年在成都、杭州、大連3個(gè)城市共同進(jìn)行了“創(chuàng)佳”試點(diǎn)工作，其間，聯(lián)合國(guó)世界旅游組織派出專家和國(guó)家旅游局一起對(duì)有關(guān)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了研究和測(cè)評(píng)，最終于2007年2月8日，國(guó)家旅游局和世界旅游組織一起為3個(gè)城市授予了“中國(guó)最佳旅游城市”標(biāo)牌，吳儀副總理親自參加了標(biāo)牌頒發(fā)儀式。此項(xiàng)目為世界旅游組織首次與我國(guó)政府共同參與的聯(lián)合活動(dòng)項(xiàng)目，也為我國(guó)制定的最佳旅游城市標(biāo)準(zhǔn)走向世界創(chuàng)造了良好的條件。

(作者為該司副巡視員；收稿日期：2008－09－15)

小議地方旅游法規(guī)的繁榮與國(guó)家旅游法規(guī)體系的滯后

王昆欣 蔣炯坪

(浙江旅游職業(yè)學(xué)院，浙江杭州311231)

中國(guó)旅游業(yè)已成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，中國(guó)也已成為世界第四大旅游業(yè)發(fā)展經(jīng)濟(jì)體。然而，像中國(guó)旅游業(yè)這樣一個(gè)具有無(wú)限發(fā)展?jié)摿Φ某?yáng)產(chǎn)業(yè)，至今沒有一部系統(tǒng)完善的全國(guó)性法律進(jìn)行規(guī)范和保護(hù)，這與其在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中長(zhǎng)期所處的地位是極不相符的。對(duì)此，筆者想談以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：

第一，地方旅游法規(guī)的繁榮

我國(guó)旅游法制建設(shè)是伴隨著旅游業(yè)的發(fā)展和國(guó)家法制體系的逐步健全而日臻完善的。總的來(lái)說(shuō)，它大體可以分為缺乏專項(xiàng)法規(guī)、出臺(tái)地方性法規(guī)和初步建設(shè)法制體系3個(gè)時(shí)期，已經(jīng)形成了具有中國(guó)特色的旅游法規(guī)體系。這一體系最明顯的特點(diǎn)就是地方旅游法規(guī)建設(shè)取得了突破性進(jìn)展。1995年6月海南省人大常委會(huì)批準(zhǔn)的《海南省旅游管理?xiàng)l例》開了我國(guó)地方旅游立法的先河。迄今為止，我國(guó)共有30個(gè)省級(jí)行政區(qū)人大制定了地方綜合性旅游法規(guī)。地方綜合性旅游法規(guī)的出臺(tái)，是回應(yīng)地方旅游業(yè)發(fā)展的需要，在某種程度上也可視作地方旅游業(yè)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)之體現(xiàn)。

第二，國(guó)家旅游法規(guī)體系的滯后

相比地方旅游法規(guī)的繁榮，我國(guó)獨(dú)缺一部推進(jìn)和規(guī)范旅游業(yè)乃至整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展的全國(guó)性旅游法，這成了中國(guó)旅游業(yè)發(fā)展之“怪現(xiàn)象”。近年來(lái)，我國(guó)旅游法規(guī)體系滯后，尤其是中華人民共和國(guó)旅游法立法工作進(jìn)度緩慢，受到人們的廣泛關(guān)注。許多學(xué)者在各種場(chǎng)合都呼吁政府盡快出臺(tái)我國(guó)的旅游基本法，建立健全國(guó)家旅游法規(guī)體系。

早在1982年，國(guó)家旅游局和國(guó)務(wù)院經(jīng)濟(jì)法研究中心就著手開始我國(guó)的旅游法研究。國(guó)家旅游局成立了旅游法起草小組，提出了該法的草案。迄今為止，這一草案從整體結(jié)構(gòu)到具體條文已經(jīng)經(jīng)過(guò)多次修改。然而20多年過(guò)去了，中國(guó)旅游業(yè)發(fā)生了翻天覆地的變化，這部法律仍然沒有出臺(tái)。這一方面說(shuō)明該法的制定絕不是一件容易的事，因?yàn)槁糜螛I(yè)是一項(xiàng)綜合性行業(yè)，涉及的社會(huì)生活面很廣很廣，需要調(diào)整的法律關(guān)系也很多很多；另一方面，也再次反證了制定全國(guó)性旅游法的重要性和迫切性。

筆者認(rèn)為，從我國(guó)旅游業(yè)現(xiàn)狀和未來(lái)發(fā)展需要看，制定《中華人民共和國(guó)旅游法》的各種條件已經(jīng)成熟。第一，大部分省、市、區(qū)已有了地方旅游管理?xiàng)l例，一部分法規(guī)的條款已在實(shí)踐中得到了運(yùn)用，為旅游法的制定提供了第一手資料；第二，自1996年10月15日國(guó)務(wù)院頒布《旅行社管理?xiàng)l例》以來(lái)，國(guó)務(wù)院先后頒布了一系列與旅游業(yè)有關(guān)的法規(guī)制度，這些旅游行政法規(guī)在管理旅游事業(yè)、規(guī)范旅游市場(chǎng)，特別是針對(duì)某一類旅游管理事務(wù)產(chǎn)生了積極的影響和作用。在許多地方性旅游法規(guī)制定中或多或少地采用了國(guó)家旅游行政法規(guī)的部分內(nèi)容，這些旅游行政法規(guī)的頒布和執(zhí)行，為制定較為宏觀的旅游法奠定了基礎(chǔ)；第三，政府主導(dǎo)型的旅游發(fā)展格局已在全國(guó)普遍形成。各級(jí)政府在制定和完善旅游發(fā)展規(guī)劃時(shí)，在規(guī)范和治理旅游秩序時(shí)，在維護(hù)旅游者和旅游企業(yè)的合法權(quán)益時(shí)，在加大旅游行政執(zhí)法和“打假打非”時(shí)，都迫切需要一部屬于全國(guó)性的中華人民共和國(guó)旅游法。

第三，建立健全國(guó)家旅游法規(guī)體系的思考

顯而易見，我國(guó)旅游法規(guī)體系的滯后主要體現(xiàn)在全國(guó)性旅游基本法的尚未出臺(tái)上。我們不能排除現(xiàn)行管理體制依然存在著的條塊分割、部門利益，以及對(duì)依法治國(guó)的理解不到位等原因，也不能否認(rèn)地方、部門保護(hù)主義是我國(guó)旅游法規(guī)體系形成的主要障礙。但對(duì)我國(guó)旅游法規(guī)體系的認(rèn)識(shí)，我們有三點(diǎn)思考：

(1)地方旅游法規(guī)的建立和健全對(duì)國(guó)家旅游基本法的建立有著深刻的實(shí)踐意義。我國(guó)絕大部分省(區(qū)、市)都建立了相關(guān)的旅游法規(guī)，初步實(shí)現(xiàn)了在旅游立法上“地方包圍中央”的局面。撇開地方法規(guī)的局限性不說(shuō)，它的制定在很大程度上使得地方旅游業(yè)發(fā)展有法可依。它的立法實(shí)踐給國(guó)家的旅游法制定帶來(lái)了許多啟示。

(2)盡快建立全國(guó)性旅游法對(duì)地方旅游的發(fā)展極具指導(dǎo)意義。全國(guó)性旅游法是規(guī)定一個(gè)國(guó)家發(fā)展旅游業(yè)的根本宗旨、根本原則和旅游活動(dòng)主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的基礎(chǔ)性法律，它的制定，不僅有利于指導(dǎo)和推動(dòng)地方旅游事業(yè)的發(fā)展，而且對(duì)于理順我國(guó)內(nèi)部錯(cuò)綜復(fù)雜的旅游法律關(guān)系，明晰旅游法規(guī)體系的結(jié)構(gòu)也大有好處。

(3)如何建立一個(gè)有中國(guó)特色的旅游法規(guī)體系呢?這是一個(gè)更值得研究和探討的問(wèn)題。在我國(guó)，旅游法的概念可以從兩個(gè)層面理解：廣義層面旅游法的概念，調(diào)整著旅游活動(dòng)中各種不同性質(zhì)的社會(huì)關(guān)系，它包括有行政、民事性質(zhì)的社會(huì)關(guān)系，其構(gòu)成部分的法律規(guī)范都具有相同的功能，能夠保障我國(guó)旅游業(yè)健康發(fā)展，滿足人們的旅游需求。狹義層面的旅游法概念，特指國(guó)家制定的單行旅游法律，即中華人民共和國(guó)旅游法。筆者以為，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)有的旅游法律體系現(xiàn)狀，考慮到中國(guó)旅游業(yè)未來(lái)面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，我國(guó)應(yīng)當(dāng)建立以中華人民共和國(guó)旅游法為龍頭、旅游行政法規(guī)和地方法規(guī)為配套、相關(guān)部門法律為補(bǔ)充的旅游法律體系。此外，筆者認(rèn)為，在未來(lái)，眾多的地方旅游法規(guī)應(yīng)該是一種過(guò)渡性法規(guī)。一旦中華人民共和國(guó)旅游法制定實(shí)施，并起到和具有指導(dǎo)旅游業(yè)、協(xié)調(diào)各種旅游關(guān)系的作用和功能時(shí)，地方旅游法規(guī)將慢慢淡出歷史舞臺(tái)，或者僅保持可操作性強(qiáng)的特點(diǎn)，繼續(xù)輔助國(guó)家旅游法規(guī)的執(zhí)行。

(本文第一作者為該院院長(zhǎng)，教授，碩士研究生導(dǎo)師；第二作者為該學(xué)院教師；收稿日期：2008－09－18)

新勞動(dòng)合同法對(duì)旅游就業(yè)的影響

郭 為

(青島大學(xué)旅游學(xué)院，山東 青島266071)

新勞動(dòng)法定于2008年1月1日起執(zhí)行，雖然它不是一部旅游法規(guī)，但它對(duì)旅游業(yè)，尤其是就業(yè)的影響可能比旅游法規(guī)本身更大。總結(jié)新法，一個(gè)最突出特點(diǎn)是新勞動(dòng)法加強(qiáng)了對(duì)勞動(dòng)者權(quán)利的保護(hù)，提高了企業(yè)違法的成本。但筆者認(rèn)為，從經(jīng)濟(jì)原則的角度看，如果新勞動(dòng)法嚴(yán)格執(zhí)行的話，短期內(nèi)可能會(huì)對(duì)旅游就業(yè)產(chǎn)生重要的影響。

旅游業(yè)屬于勞動(dòng)密集型的產(chǎn)業(yè)。與其他行業(yè)相比，飯店員工的流動(dòng)性一直比較高；旅行社中的導(dǎo)游更多都具有臨時(shí)性，在旅游旺季時(shí)，這種情況更明顯；景點(diǎn)景區(qū)就業(yè)季節(jié)性非常強(qiáng)。旅游就業(yè)的這些特點(diǎn)很容易與新勞動(dòng)法的規(guī)定產(chǎn)生沖突。

新勞動(dòng)法對(duì)旅游企業(yè)合約選擇的影響主要來(lái)自3個(gè)方面：一是試用期，二是補(bǔ)償金和賠償金，三是無(wú)固定期合約。其中，影響最大的可能要數(shù)無(wú)固定期合約。“無(wú)固定期”法例是指如果一個(gè)員工在企業(yè)工作了10年，到法定退休時(shí)，企業(yè)不能將其解雇。這意味著員工會(huì)獲得終生雇用。這一條例在20世紀(jì)70年代的日本很盛行，后來(lái)許多研究證明了這種制度的弊端，現(xiàn)在已經(jīng)很少了。無(wú)固定期合同有點(diǎn)類似于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的“鐵飯碗”。對(duì)于旅游這種競(jìng)爭(zhēng)性很強(qiáng)的行業(yè)來(lái)說(shuō)，它既能導(dǎo)致無(wú)效率，也大幅度提高了企業(yè)的成本。在員工面臨工作的第10年，企業(yè)會(huì)考慮通過(guò)種種方式解聘員工；而如果員工的能力較強(qiáng)的話，他們也會(huì)考慮跳槽。矛盾必然會(huì)出現(xiàn)，勞資雙方因?yàn)楸舜艘?guī)避不利于自己的情況發(fā)生，敗德行為會(huì)產(chǎn)生；雙方分歧難以達(dá)成一致。企業(yè)與員工之間的交易費(fèi)用會(huì)大幅度提高。

新法的試用期還引來(lái)另兩個(gè)問(wèn)題。其一，由于旅游行業(yè)自身的特點(diǎn)，現(xiàn)在流行的合同基本都是短期的，甚至只是口頭的約定；在面對(duì)淡季和旺季交替時(shí)，辭退和雇用非常頻繁。在新法啟用后，企業(yè)即使在旺季也不敢增加人員雇用，因?yàn)樵诘緛?lái)臨時(shí)，按照新勞動(dòng)法的規(guī)定，企業(yè)難以解聘員工，解聘需要合法的程序，并且要對(duì)員工進(jìn)行補(bǔ)償或賠償。其二，員工考核的費(fèi)用提高。例如，由于旺季通常為3個(gè)月左右，根據(jù)新勞動(dòng)法第19條規(guī)定，勞動(dòng)合同不滿3個(gè)月的，企業(yè)雇用人員不得約定試用期；這樣，企業(yè)無(wú)法獲得員工能力的真實(shí)信息。應(yīng)聘人員的理性行為必然是采取逆向選擇，隱瞞不利的，報(bào)告有利的；這種情況會(huì)增加企業(yè)的信息搜尋成本和事后的考核費(fèi)用。因此，企業(yè)的行為則是，傾向于選擇那些自己熟悉的老員工或者減少雇用。最后的結(jié)果可能是，新人無(wú)法就業(yè)，老員工的工資上升。

新勞動(dòng)法擴(kuò)大了經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金的適用范圍，除了因勞動(dòng)者自身原因提出辭職，或者企業(yè)依照新法第39條的6種法定情形可以解除勞動(dòng)合同不需要支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金之外，所有因?yàn)槠髽I(yè)原因單方解除、雙方協(xié)商一致解除、勞動(dòng)合同終止到期等情況，企業(yè)均需向勞動(dòng)者支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金；2008年1月1日起，因固定期限勞動(dòng)合同到期終止的，企業(yè)也應(yīng)該支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金，但補(bǔ)償金的起算日期為2008年1月1日；如果用人單位提前解除勞動(dòng)合同，經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金的計(jì)算不受影響；除上述情形之外，新法還規(guī)定了經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金的上限。

新勞動(dòng)法設(shè)立了賠償金的相關(guān)規(guī)定，大幅度增加了用人單位的違法成本。例如，新法第87條規(guī)定了安排加班不支付加班費(fèi)、低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)支付工資等，由勞動(dòng)行政部門責(zé)令企業(yè)支付報(bào)酬或經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。新法第82條，用人單位自用工之日起超過(guò)1個(gè)月不滿1年未與勞動(dòng)者訂立書面勞動(dòng)合同的，應(yīng)當(dāng)向勞動(dòng)者每月支付兩倍的工資。

筆者認(rèn)為，新勞動(dòng)法從交易費(fèi)用和合約選擇兩個(gè)方面會(huì)影響旅游就業(yè)，但后者更甚。截至8月份，我國(guó)倒閉的中小企業(yè)已經(jīng)達(dá)到6.7萬(wàn)家，超過(guò)2000萬(wàn)工人被解聘，雖然說(shuō)成本攀升、人民幣升值是其主要原因，但新勞動(dòng)法作為一種制度性框架對(duì)企業(yè)的影響可能是長(zhǎng)遠(yuǎn)的。

按照經(jīng)濟(jì)原則，如果要改善民生，直接的辦法就是增加就業(yè)。因此，在雇用合約上，可取的方法是界定清楚雙方的權(quán)利，然后讓市場(chǎng)進(jìn)行合約的自由選擇。盡管初始的工資安排可能較低，但只要是雙方自由簽訂合約，那么，福利的改進(jìn)就是雙方的。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，勞動(dòng)力的短缺，工資就會(huì)自然上升。事實(shí)上，從改革開放到現(xiàn)在，我國(guó)的就業(yè)和工資基本遵循了這個(gè)過(guò)程，2000年伊始，勞動(dòng)力短缺，低層勞動(dòng)者的工資上升比較快。因此，政府的責(zé)任是通過(guò)合適的方式讓勞動(dòng)者明白合約的內(nèi)容是什么，與之相關(guān)的法律怎樣；告訴他們自己選擇了什么；而不是左右合約的選擇。這個(gè)過(guò)程必然是漫長(zhǎng)的，但卻是必要的。新勞動(dòng)法的目的是提高勞動(dòng)者收入，但市場(chǎng)真正的情況是，勞動(dòng)者的收入本身在提高，只是收入差距在擴(kuò)大；而解決收入差距則是分配領(lǐng)域的事情，與生產(chǎn)的關(guān)聯(lián)不大。

總的來(lái)說(shuō)，新勞動(dòng)合同法旨在保護(hù)勞動(dòng)者的權(quán)利，提高其收入，但因?yàn)楦蓴_市場(chǎng)合約的選擇，短期內(nèi)有可能部分犧牲就業(yè)。這是一個(gè)兩難困境，具體情況如何，需要一到兩年才能在邊際上顯現(xiàn)出來(lái)。

(作者為該院副教授；收稿日期：2008－07－10)

本期本欄責(zé)任編輯：廉月娟；責(zé)任校對(duì)：宋志偉

預(yù)告：

《旅游學(xué)刊》2009年筆談主題分別為：

第1—3期“大型節(jié)事與旅游”；

第4—6期“中國(guó)作為目的地營(yíng)銷的理論與實(shí)踐”；

第7—9期“全球化背景下的中國(guó)旅游發(fā)展”；

第10—12期“假期制度與旅游”。歡迎踴躍投稿。