參與型旅游小鎮規劃模式研究

[摘要]目前，公眾參與已經成為旅游規劃界的熱點問題。旅游小鎮由于其規劃尺度小、當地居民根植性強、規劃開發與社區發展關系緊密，因此研究中具有顯著的代表性和重要的現實意義。本文基于相關文獻研究，在小鎮空間尺度上。討論公眾參與在旅游規劃中的價值和意義，提出參與型旅游小鎮規劃原則，構建參與型旅游小鎮規劃的理論模型。提出規劃的框架和具體操作步驟，并以金門金湖鎮為例，具體分析規劃各階段居民參與的內容、形式，經由個案闡述操作經驗得出決策者、規劃者、當地居民和其他相關人員在參與型旅游規劃步驟中的角色與功能，以期能為具資源潛力的小鎮或較大尺度旅游城市的相關規劃模式、政策、法令制定提供參考與借鑒。

[關鍵詞]旅游小鎮；公眾參與；規劃模式；金湖鎮

[中圖分類號]F59

[文獻標識碼]A

[文章編號]1002－5006(2008)09－0073－07

1 引言

現階段，我國許多地區都將旅游業作為區域經濟發展的新增長點，其目的是帶動當地經濟發展，提高居民收入水平。實現這一目的的重要前提是使當地居民成為旅游投資、決策、就業、利益分享的主體。然而，無論從旅游規劃開發、旅游收益分配還是旅游管理來看，居民參與并不充分，這不利于深入挖掘旅游目的地的資源特點和旅游業的可持續發展。所謂居民參與，并非指居民被動地適應旅游業的發展，而是要求當地居民作為旅游業的發展主體之一，主動而全方位地融入到旅游活動的各個層面。根據國外專家的研究，通常把參與型旅游規劃分為象征式參與、被動式參與、咨詢式參與、因物質激勵而參與、功能性參與、交互式參與、自我激勵式參與7個層次。我國居民參與旅游規劃大多還停留在象征式參與、被動式參與、咨詢式參與等淺層次參與規劃層面上，造成這一現象的主要原因有：公眾參與旅游規劃的理論發展尚未完善，公眾參與旅游規劃的意識淡薄，旅游行政管理部門的制度缺陷等。因此，本文旨在從具體的旅游小鎮的規劃操作角度人手，對這一熱點問題做出初步研究，以期達到拋磚引玉之效。

2 相關研究綜述

1997年6月，世界旅游組織(WTO)、世界旅游理事會(WTTC)與地球理事會(Earth Council)頒布的《關于旅游業的2l世紀議程——實現與環境相適應的可持續發展》明確提出將居民作為關懷對象，把居民參與當作旅游發展過程中的重要的內容和一個不可缺少的環節，應將居民參與引入到旅游規劃與管理的研究中。

國外學者對于公眾參與旅游規劃的研究起步較早，相關的研究成果較多，涉及的領域也比較廣泛。他們強調旅游規劃與開發中的公眾參與。公眾參與成為可持續旅游規劃的重要組成部分，并在具體設計中引入公眾參與的理念，比較成功的有美國明尼蘇達設計組的社區設計，體現出公眾參與的規劃模式。我國旅游規劃工作者是從20世紀90年代中期開始注重公眾參與，其熱潮出現在2000年以后，主要集中在理論研究、模式研究及案例研究三個方面。首先是理論探討，闡釋參與的概念及內涵，提出了社區參與旅游發展的一整套理論及社區參與旅游發展的研究范式。其次是參與的內容及模式，主要提出了參與的生態旅游發展模式、鄉鎮旅游的參與模式、山區旅游社區參與的林業模式，楊興柱、王群綜合國內外居民參與研究的成果提出了傳統型、行政主導型、居民政府共同參與型和居民全過程主導參與型等4種居民參與旅游規劃與發展模式。最后是案例研究，大多是運用問卷法、訪談法和參與觀察法來研究目的地的社區參與現狀及問題，案例地點的選擇多在民族地區、古鎮以及自然保護區。

綜上，現階段國內旅游學界已經認識到居民參與在旅游開發過程中的重要性，并初步建立起一套參與型旅游規劃的理論和模式，這些研究成果對于我國旅游規劃中的公眾參與發展起到很大的推動作用，但這些研究偏重于理論和宏觀研究，對于公眾參與在具體的規劃中該如何等問題涉及較少，且研究深度及細致程度還有欠缺，指導實踐的可操作性較弱。因此，本文將在小鎮的空間尺度上，具體分析公眾參與在旅游小鎮規劃實踐中的規劃架構與操作步驟，以期用理論研究的成果來指導旅游小鎮參與型規劃的實踐，形成小鎮參與的良性循環。

3 參與型旅游小鎮規劃理論模型研究

旅游小鎮是指以旅游產業為主導的市鎮，即自身擁有旅游資源成為旅游目的地的小城鎮。旅游小鎮規劃是指緊密結合小鎮旅游資源和城市規劃基礎理論的法定市鎮規劃。

3.1 構建理論模型框架

構建規劃理論模型目的是為了將居民參與的內容和形式在旅游小鎮規劃操作過程中具體化，提高規劃過程的正確性及決策的質量，實現旅游規劃品質的實質性提高。參與型旅游小鎮不同于一般的城市規劃，其理論模型的建立需要參酌城市規劃過程理論，在分析資源稟賦和競爭優勢的基礎上，準確制定旅游市場定位、營銷策略及旅游經營管理方案，以公眾參與為核心，通過目的一分析一遠見一綜合預測一評估5個環節，建立起從規劃大綱設定到規劃方案執行到規劃回顧的層級回饋機制的框架。

3.1.1 以城市規劃理論為基礎

在建立旅游小鎮規劃理論之前，必須理解旅游小鎮規劃與城市規劃的區別。本文研究的旅游小鎮規劃與一般城市規劃的區別主要表現在4個方面：從地域上看，城市規劃主要是城市及其周圍展開規劃，旅游小鎮規劃主要是圍繞鎮這一地域概念內的旅游資源展開，具有一定的區域性；就規劃對象而言，城市規劃的對象是整個城市，體現的是城市居民的利益和要求；旅游小鎮規劃不僅為小鎮居民服務，同時也關注外來的旅游人口、相關配套設施以及外來旅游者與當地居民關系的協調；就規劃目的而言，城市規劃是為實現一定時期內區域經濟社會發展目標，確定城市性質、規模和發展方向，合理利用城市土地，協調城鄉空間布局和各項建設的綜合部署以及具體安排，而旅游小鎮規劃需要合理地配置旅游資源，以使旅游生產部門能夠合理、有效、健康地發展；就規劃內容而言，城市規劃主要針對城市的性質、發展目標、規模、建設標準、用地布局、功能分區、交通體系、各專項規劃等做出具體的規定，旅游小鎮規劃主要是明確旅游功能分區、旅游服務設施規劃、旅游區招商、旅游行銷和經營管理策略等。

3.1.2 以市場為主導

旅游小鎮的主導產業是旅游業，旅游業的發展對小鎮的發展具有顯著意義。隨著旅游業的發展、旅游地競爭激烈化，必然要求加強對旅游市場的研究，重視市場營銷戰略。米爾和莫里森(Mill＆Morrison)指出，旅游規劃主要是協調旅游吸引物、旅游者、交通和營銷(包括市場營銷和服務營銷)這4個部分。尋找和吸引客源是營造市場的關鍵，而營造客源市場、塑造品牌是營造和開拓市場的關鍵。旅游小鎮規劃的目標在于營銷地方，將旅游地視為企業，而外來旅游者、投資者、本地居民和輸出市場都是“企業”產品的消費者，旅游發展規劃的目標就是實現供需雙方的動態均衡。為實現準確的市場定位和營銷策略的制定，前提是要對小鎮資源優勢和競爭優勢的準確把握，可進行市場調研，結合小鎮的資源稟賦、所處的環境特點，包括外部社會環境、經濟環境、政治環境以及競爭對手的相關行動，考察在市場中的地位，注重小鎮的特色，即吸引力要素的挖掘，分析優勢、獨特的競爭力以及存在的威脅，然后細分市場，選定目標群體，進行市場定位、旅游產品的行銷以及旅游投資策略的制定。

3.1.3 以居民的完全參與為核心

旅游小鎮規劃無論哪個階段，都需要重視當地居民，在不同程度上實現居民參與。因為居民參與可以從以下幾個方面提高旅游小鎮規劃的品質：第一，公眾參與有利于提高規劃的可行性，當本地居民認同旅游業的發展，并準備好參與其中的時候，這一地區就會集聚起很大的發展動力，居民能夠協助發現潛在的問題，了解并支持規劃的執行；第二，有利于為旅游者提供高質量的體驗，促進小鎮當地文化的維護和發展，居民參加有目的的教育和培訓，使得自身素質提高，并能充分挖掘旅游小鎮的文化內涵，提高旅游觀賞品位，在使旅游者獲得高質量體驗的同時使得旅游資源及文化所依賴的環境得到維護；第三，有效維護當地居民的主體權，以前的傳統規劃僅僅重視政府、投資商、專家學者的意見，很少考慮居民的切身利益，公眾參與可以維護居民利益’，并有可能獲得本地投資，這樣開發項目的生命力就會更長久。如果旅游開發能夠與當地的氛圍和居民的需求保持一致，尊重他們的居住地和生活質量，則有利于旅游業的持續健康發展。

3.1.4 建立層級回饋機制

參與型旅游小鎮規劃具有3個基本的規劃階段：規劃大綱的設定、規劃執行及規劃回顧。這3個階段之間必須建立起一種層級回饋的內部機制，大綱設定指導規劃執行，在規劃執行過程中不斷對已執行的部分進行回顧，并針對出現的問題不斷調整規劃大綱，形成良性的循環機制。具體可在目的一分析一遠見一綜合預測一評估5個層級實現。

目的：提升吸引力，確定改善經濟狀況的有關戰略，改善營銷策略，建立合理規劃方案，提高小鎮旅游品質，為可持續性發展提供空間支持。

分析：了解小鎮現狀、現有資源要素和正在采取的營銷策略，對現存的有關規劃與研究進行歸納總結，分析影響地區開發的潛在市場供求，并分析對小鎮未來發展規劃所造成的影響和存在的問題。

遠見：提出有關建議，對小鎮存在的問題提出相關解決方案，對應予保留的資源稟賦和營銷因素予以延續，并創造一個理想中的可持續性小鎮旅游發展所具備的條件因素。

綜合預測：對于提出的解決方案做出評估，吸納各方建議并結合共同利益，對小鎮各方面進行綜合衡量，對各選定的旅游區的設施與服務開發進行可行性分析，并檢測解決方案的可行性。

評估：一個好的規劃將包括規劃成果的評估。這評估需要檢驗參與發生的背景，每個參與過程的品質，每一次參與的結果和結合的方法所產生的效果。不斷評估方案和產品的執行，并準備出更優方案，達到目標。參與評估項目是使之生存的關鍵環節，在世界旅游快速增長的壓力下，通過公民參與推進可持續旅游業發展，已經成為了規劃過程中的重要因素。

3.1.5 理論模型的建立

旅游小鎮規劃是結合小鎮特有資源特性展開的市鎮規劃，是一般城市規劃的理論的補充和延伸，需要將旅游小鎮規劃的關鍵因素與一般城市規劃理論基礎進行整合。資源、市場、營銷是旅游小鎮規劃的3個關鍵因素，在規劃分析決策中，考量小鎮的資源要素稟賦，以旅游市場為導向，準確制定營銷策略，實現資源的合理配置。在規劃執行過程中，重視旅游意象的塑造，在規劃中納入城市設計與景觀設計，包括地標、開放空間和指示系統等設計來實現旅游品質的提升。在規劃成果的維持階段，通過旅游經營管理，實現旅游小鎮規劃的可持續性。在規劃前期決策分析、規劃執行和規劃成果維持的過程，需要強調居民的全程參與。旅游小鎮在原城市規劃理論架構上，融人旅游小鎮規劃的關鍵因素，形成參與型旅游小鎮規劃理論模型框架，如圖1所示。

圖1參與型旅游小鎮規劃理論模型框架圖

3.2 規劃原則及操作型步驟

參與型旅游小鎮規劃是一個綜合的、動態的、系統的、整體的可更新的過程，強調公眾的參與性與自主性，強調規劃的高品質，在實施參與型旅游小鎮規劃時需要遵守4個原則：①綜合性原則；②系統性原則；③參與型原則；④可持續性原則。

本文基于以上4大基本原則，從居民參與的概念出發，在規劃理論模型框架基礎上建構一個參與型旅游小鎮規劃步驟，依據相關空間規劃和發展方案形成的過程，參與型旅游小鎮規劃可劃分為組織、匯集、整理、規劃、執行、可持續6個步驟。

4 具體案例研究

4.1 金湖背景概述與個案選擇說明

金湖鎮是金門島最具旅游魅力的目的地，擁有機場、海港、歷史聚落、軍事遺跡、生態資源和街區。全鎮空間范圍約計41.6平方公里，行政轄區劃分為8個里，共有6560戶，總人口數為18203人，是典型的旅游小鎮。

本參與型旅游小鎮選擇金門島金湖鎮的3個理由：①金湖鎮的屬性、發展目標、行銷策略皆與旅游發展關系密切。②金湖鎮決策者(鎮長)認定，必須透過深度參與始能促成可行方案，并將居民深度參與規劃作業納入委托規劃作業。③筆者依建構的操作型步驟，實際演練可進一步理解其可行性與相關配合條件。

4．2 規劃的操作步驟(①你要做什么?②你會發現什么?③你將產生／創造什么?④操作經驗小結)

步驟一：組織(圖3)

我們能否為小鎮共同目標而一起工作?

操作經驗小結：

——組織參與規劃的利益團隊建議名單，由規劃單位提案，與小鎮決策者協商后確認。參與團隊中決策者要求將軍方代表和國家公園管理單位納入，旨在增加了解，減緩推動阻力；另外也考慮規劃團隊組成的限制，要求旅游專業者和學者參與(金門技術學院和具規模的金門旅行業者)。

——金湖鎮決策者對于參與的認知影響團隊組成，其考慮的內在因素還包括了地區利益的平衡和自身對鎮民的政治承諾。

步驟二：匯整(圖4)

我們擁有什么樣的小鎮?

操作經驗小結：

——選擇信息、觀察、詢問三者存在層級的關系，而且是使規劃者更清晰地掌握地區特質的基礎。

——組織參與成員至競爭市場的參訪、觀察有助于掌握自身資源利用的契機(如廈門水域發展和金湖鎮的水岸發展，透過參訪可以理解差異和旅游的分工)。

——由環境觀察中，發現部分空間元素的內在意義，經由地區老者訪談可恢復原貌，并忠實記錄。

——匯整地區資源特質，建構嶄新的思維模式，必須透過規劃專業團隊系統分析整合，剖析地區公共利益平衡點，始能提出小鎮資源的原貌，作為代表討論之基礎。

步驟三：建構(圖5)

我們想要什么樣的小鎮?

操作經驗小結：

——由規劃單位研擬構想，參與代表檢視地區資源和問題，是否得到適合的解釋，并提出不同的看法或新的信息，調整構想方案(如料羅水岸的階段歷史與居民生活的關系，參與代表要求促成金湖料羅聚落與水岸串聯方案的調動)。

——構想方案的評估原則，如經參與代表討論同意，有助于構建共識(對于居民私權考量，公共設施用地設置以共有土地未設置為首選，涉及私有土地部分，必須考量補助條件或居民參與經營等配套策略)。

——小鎮代表確定做法的共識，基于方案的整體效益和其所代表的團體是否有直接的利益主導行動方案。

——方案修正，是動態調整修正的過程，由規劃團隊配合決策團隊共同達成。步驟四：規劃(圖6)我們創造出什么樣的小鎮?

操作經驗小結：

——規劃團隊檢視是否完成為了一個可行的、也能反映其精神的規劃，可透過歷次討論決議的檢視，確認符合過程民意的需求。同時小鎮決策者也以參與決議的執行度作為委辦規劃的關鍵。

——小鎮規劃與投資招商必須和地區產業形成互補(如在金湖鎮擬發展商務型或休閑型度假旅館，是在強化補強地區的旅游服務設施，增加地區就業機會而不影響傳統旅游的商機)。

——優先執行方案，除考慮各村里利益平衡外，小鎮利益、可行性、上級政府支持度和法令、政策的符合度為決策關鍵。

——小鎮的創意仍需位處區域戰略思維，并獲得政策、法令、經費的配合。諸如轄區內的機場、海港的建設與定位，涉及不同的權力機構，金湖鎮規劃僅存在規劃層次，而參與的利益代表形成共同的推動團隊(匯集地區議員和立法委員)，調和各單位建設步調，對小鎮旅游做出貢獻。

步驟五：行動(圖7)我們怎樣將小鎮規劃付諸行動?

操作經驗小結：

——小鎮的行動方案，宜做好公私部門的協調，形成一種伙伴關系，尤其對于旅游相關設施，政府必須在法令、融資、串聯公共設施、行銷上給予支持與配合；或給予各項獎勵配套設施。

——行動方案為了獲得市場的競爭力，利益代表團隊形成共同的結論，要求也授權小鎮決策者配合方案，研擬招商優惠措施(如要求將金湖商務旅館招商宜降低投資權利金和稅金門檻等)。

——小鎮行動方案依據優先順序配合經費來源推動，并將一些項目投向市場或爭取上級政府給予規劃或建設經費的支持。例如，溪邊濱海細部計劃，打造濱海新生地，借以吸引外資參與重點項目建設。

步驟六：可持續(圖8)

怎樣讓我們的小鎮可持續?

操作經驗小結：

——小鎮利益代表團隊，形成計劃執行的監督者，并將市場動態和使用者需求做適時的反饋，形成政策、計劃調整的方向；小鎮亦依據法規要求至少兩年要通盤檢討原計劃，借以促使計劃能更符合需要。面臨特殊政策或建設需求，來個案變更原計劃方式處理。

——小鎮透過輔導教育培訓地區環境解說人員并將低收入戶以永續就業的概念納入旅游維護管理架構。

——小鎮的旅游相關產業，透過專業輔導機制傳遞新的經營概念，以確保自身的特色和競爭力(由金湖向上級政府要求產業轉型輔導)。

5 總結

公眾全面參與到旅游小鎮規劃中，既是社會歷史發展的必然，又是解決現實問題的迫切要求。旅游小鎮規劃與一般城市規劃異同并存，在小鎮的規劃尺度上，公眾參與的作用如能凸顯，有助于提高旅游小鎮規劃品質，維系游客和當地居民的利益，促進經濟社會全面可持續發展。文章提出了參與型旅游小鎮規劃的綜合性、系統性、可參與型、可操作性、可持續性5大原則，構建理論模型框架以及組織一匯集一整理一規劃一行動一可持續6個具體操作操作步驟。本文提出的是一個規劃操作的模式及具體步驟，與公眾參與框架下的社區設計方法相比，強調規劃師進入社區直接與居民對話、加入他們，甚至成為社區的一員，和社區一起，積極主動地為改善城市及社區生活環境而行動。在空間規劃設計過程中實現居民參與，更重要的是強調居民在政策制定、城市旅游營銷、利益分配上的參與，打開社會全面參與的可能性，即意味著社會主體多元發展的可能性，因此具有更廣泛、更全面的指導意義和創新意義。筆者希望本文能夠促進旅游和規劃專業從業人員，對旅游開發和市鎮空間規劃的結合有更多的思考和批評，并成為相關后續研究的基礎。

責任編輯：宋志偉