基層民主：中國民主政治建設路徑的有效選擇

摘要：基層群眾自治在民主政治建設中具有開創性的理論價值和實踐意義。應探尋基層民主政治發展的突破口，注重基層黨組織領導下的制度創新，培育成熟的民主政治心理，深化基層民主機構改革，加強基層民主法制建設，確保人民群眾享受到更多的民主權利。

關鍵詞：基層民主；群眾自治；民主政治；建設路徑

中圖分類號：D621 文獻標識碼：A 文章編號：1004—1605(2008)12—0013—03

在政治學理論中，民主通常又可以分為直接民主和間接民主兩種模式。直接民主有利于公眾充分表達自身政治意愿并自主行使管理各種政治和社會公共事務的權利，因而是一種最直接、最廣泛地體現民主政治本質的有效實踐模式。但它由于受到諸多條件的制約，往往只適用于范圍較小的政治空間，而對于如中國這樣幅員遼闊、人口眾多的現代民主國家來說，直接民主必然存在著政治實踐上的局限性。間接民主又稱“代表制民主”，它是指通過公民選出代表代替自己表達意愿和行使權利，從而間接參與政治事務的一種“代議制”民主模式。這種模式有利于突破直接民主模式在政治空間上的制約，目前已成為多數國家所采用的民主實踐模式。當然，這種模式也存在著天然的缺陷，即在政治實踐中所推選出的代表能否切實代表全體公民的政治意愿，這仍是一個有待解決的問題。我國是一個由先進的馬克思主義政黨所領導的現代民主國家，民主是黨的生命，人民民主是社會主義的生命，因此，我們應當依據自身的實際國情來選擇適合自身發展要求的民主政治模式。筆者認為，可以考慮將上述兩種民主模式有機地結合起來，即：在努力完善人民代表大會(代議民主共和制)這一根本政治制度的同時，大力發展基層的直接民主。

基層民主作為社會主義民主政治的重要組成部分，是實現人民當家作主最直接、最廣泛的實踐途徑。早在1981年，黨的十一屆六中全會通過的《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》就提出要“在基層政權和基層社會生活中逐步實現人民的直接民主”。可見，發展基層的直接民主，在我國政治現代化的歷史進程中不但具有開創性的理論價值，更具有重大的實踐意義，它已成為新時期發展中國特色社會主義民主政治的重大的基礎性工程。筆者認為，應從以下五個方面推進這項基礎工程：

第一，積極探尋基層民主政治發展的突破口，不斷拓展基層群眾自治空間。在當前的基層民主政治實踐中，人民群眾的參與熱情不高是一個普遍存在的問題。其原因在于，眼下基層民主的實現形式使群眾感到難以充分自由地表達自己的政治意愿，無法直接參與民主政治生活并對涉及自身利益的重大決策產生實質性影響。在目前基層的政治實踐中，實際上仍然是干部說了算。甚至包括村黨支部和村委會在內的廣大基層組織，在多數情況下都呈現出“鐵板一塊”，在討論重大村務議題時，往往只需兩個人(即村支書和村委會主任二人)拍板即可。至于往上一兩級的鄉鎮、縣(區)，基層群眾的民主參與程度便更低了。這種因缺乏直接民主而導致的政治參與的消極態度，已成為制約我國基層民主政治發展的“瓶頸”。要真正打破這個僵局，逐步采取直接民主的實踐模式應成為一個突破口。因為，直接民主是實現人民當家作主最直接、最廣泛的民主模式，而這種模式的最大優勢，也只有在我國基層的民主政治實踐中才能充分地發揮出來。事實上，人民群眾依法通過民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督等環節直接參與政治實踐，充分享受基層民主的各項權利，不僅能極大地調動他們參與政治活動的自覺性和積極性，同時還能以各種方式不斷拓展基層群眾的自治空間。例如，四川省在進行一系列基層民主改革試點之后，已開始在各個地區有序地推廣試點經驗。“到2001年底鄉鎮換屆選舉時，全省除三個少數民族自治州外的3871個鄉鎮，有近一半的鄉鎮‘公推公選’出5447名鄉鎮領導，其中三分之一是黨政一把手——787名鄉鎮黨委書記和942名鄉鎮長。而在試點的巴中、瀘州、雅安等幾個市，所有鄉鎮黨委書記全部是通過公推公選產生的”。中國的民主政治建設需要有一個循序漸進的發展過程，而基層民主也正屬于這樣一種典型的“增量民主”。所不同的是，它還可在我國其他省市的廣大基層組織中同時進行各種形式的民主試點，并在實踐中不斷吸取成功經驗，再以點帶面逐步朝縱橫拓展。

第二，促進基層黨組織領導下的民主制度創新。中國的民主制度只有具備了與時俱進的品質，它的生命力才是持久而強大的。大量事實已充分證明，無論是進行國家民主政治建設還是創建基層群眾自治制度，如果只是一味迷信他人經驗，企圖通過照搬照抄方式而一勞永逸，其結果必然會遭受嚴重挫折甚至導致徹底失敗。也就是說，大力促進民主制度創新，既是當前中國民主政治建設的內在要求，也是基層民主政治發展的關鍵所在。由于我國的特殊國情，各地區的基層民主治理模式不可能也不應該完全相同，于是，在基層黨組織領導下探尋最適合本地區發展要求的基層民主自治制度便成為當務之急。加強基層民主政治建設，我們應將國家的基本政治制度與各地的具體村情、鄉情、縣(區)情緊密地結合起來，在嚴格遵循民主政治原則的前提下，積極創設以“民主、法治、責任、服務、質量、效益、專業、透明、廉潔”為特征的基層民主制度。目前，我國許多省市都已開展了與之相關的實踐活動，并探索出了一些切實可行的基層民主的具體發展模式。其中，四川近幾年在發展基層民主實踐中開辟出了一條“擴大黨內民主、推動基層民主、帶動社會民主”的民主政治建設新路子。各個地方黨政機構沿著這條路子又創設出許多更符合自身發展要求的有效實踐形式。比如，遂寧市市中區步云鄉在鄉黨委領導下實行直選鄉長的民主實踐模式就很有創新意義。根據憲法規定，我國各級政府(包括鄉政府在內)的主要領導人須由同級人民代表大會選舉產生，于是，全鄉的“老百姓直接選出一名鄉長候選人，鄉人代會就這名唯一的候選人進行選舉。這樣既保留了直選的精神，又符合了憲法的規定”。香港《大公報》曾就此發表文章強調：“在四川激活的一連串黨內改革試點，比如黨代會常任制、黨委書記直選、黨委全委會票決干部、減少黨委副書記職數等，使四川在一定意義上成為了中共黨內改革的‘試驗田’。”創建如此“善政”型的直接選舉機制，也將會給我們今后的基層民主政治實踐提供相應的參考。雖然我們在推進基層民主的過程中還會面臨諸多的理論困境和現實挑戰，但在基層黨組織領導下不斷進行制度創新，已成為當前我國基層民主政治發展的必然選擇。

第三，培育成熟的民主政治心理，增強基層群眾的競爭性政治參與意識。公民政治心理的成熟與否，直接關系到他們民主政治的參與程度和質量。就我國基層群眾的政治心理而言，由于長期受到封閉落后的皇權思想的侵蝕和根深蒂固的家族觀念的束縛，導致城鎮社區居民雖然自主意識較強但其公民意識仍相對薄弱；傳統的鄉村農民雖然政治愿望強烈但卻帶有濃厚的“依附型的政治情感”。所以，從總體上講，我國基層群眾的政治現代化觀念還比較薄弱，民主政治心理也不夠成熟。另外，公民的受教育程度是直接影響公民政治文化心理的另一重要因素。因為，“在社會地位的所有變量中，教育與政治參與的關系最為密切。這首先是因為教育有助于增強公民的義務觀念，培養公民的政治競爭意識、興趣和責任感；同時，教育也有助于培養公民的自信、自制和表達思想的能力”。顯而易見，我國基層民眾受教育程度的普遍偏低，也使他們的政治視閾狹隘、民主觀念缺乏，這些都極大地制約了基層群眾直接的政治參與，阻礙了我國基層民主政治的健康發展。上述多種原因，造成目前在具有競爭性的基層民主政治參與過程中，“我國基本上是只在村級存在具有‘半競爭性’的選舉，而且鄉鎮政府或多或少、方式各異地介入村民選舉”的現象依然存在。因此，培育成熟的民主政治心理，增強基層民眾的競爭性民主參與意識，就成為推進我國基層民主政治建設的基本前提。

第四，深化基層機構改革，加強基層領導干部隊伍建設。長期以來，我國基層組織不同程度地存在著機構設置臃腫、財政負擔過重、辦事效率低下、領導不力、政務不明、權責不清以及基層領導干部整體專業化水平不高等問題，這些都成為阻礙基層民主政治發展的制約因素。要從根本上切實解決好這些現實問題，我們必須進一步深化基層機構改革，狠抓基層領導干部隊伍建設。包括采取以下具體措施：一是實行“精兵簡政”，對基層黨政部門進行有效整合，削減閑職人員，注重辦事質量和效率；二是實行基層領導干部問責制，明確各部門和各相關負責人的具體權責，注重對工作效績的科學量化考核，堅持獎懲分明的原則；三是加強民主監督，讓基層領導干部的權力在陽光下運行，不斷完善政務公開、村務公開等制度，通過民主程序罷免不干實事、辦事能力差的干部；四是重視基層領導干部隊伍建設，改進不良思想作風，改善落后的基層管理模式和消極的工作態度，大力提高地方領導干部的執政本領和領導水平，努力培養符合基層民主政治發展要求的“四化”人才；五是積極支持和鼓勵立志于服務基層的當代青年大學生到農村和社區服務，為我國基層民主政治的發展輸入優質的人力資源。

第五，加強基層民主法制建設，確保人民群眾能夠充分享受到更多更切實的民主權利。在選舉、決策、管理和監督等各個環節中推進基層民主政治建設，要嚴格按照科學執政、民主執政、依法執政的要求，不斷增強人民群眾尤其是基層領導干部的民主法制意識。目前，在基層的民主政治生活中，存在著個別人采取諸如賄賂、脅迫、欺騙等非法手段操縱選舉，或者粗暴干涉甚至無端剝奪群眾的民主政治權利的現象；少數基層領導干部恣意放任、刁橫跋扈、狂妄專斷、貪贓枉法等現象也時有發生。因此，發展基層民主政治還必須大力加強民主與法制建設，徹底矯正各種帶有明顯“人治”痕跡的傳統觀念，牢固樹立具有“法治”精神的現代民主思想。基層黨組織要始終堅持立黨為公、執政為民，充分發揮黨的領導優勢、組織優勢和群眾優勢，不斷滿足基層群眾合法的政治訴求，全心全意為人民謀福祉。對于侵犯人民的民主權利、損害人民利益的一切行為，都應依法予以嚴厲打擊。黨中央一再強調，為了保障人民民主，必須加強社會主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩定性、連續性和極大的權威。依法治國是黨和國家的一項基本國策，我們必須把它深入貫徹落實到基層民主政治建設這項基礎性的重大工程中去，這樣，才能為廣大人民群眾充分享受到更多更切實的民主權利提供有力的法制保障。

總而言之，基層群眾自治制度作為中國特色社會主義民主政治制度的重要組成部分，在進行民主政治建設過程中具有開創性的理論價值和實踐意義。而加強基層民主政治建設，不斷擴大公民有序的直接民主的政治參與，這既符合社會主義民主政治發展的根本要求和內在邏輯，也為中國民主政治建設提供了行之有效的模式參考與路徑選擇。

責任編輯 王清明