非政府組織法治化管理的對策研究

摘要：非政府組織法治化管理的難題破解，應(yīng)在制度上設(shè)定多種法人主體，保留非營利性的社會團(tuán)體法人，增加設(shè)立財團(tuán)法人與公益法人。以此為起點，確認(rèn)多類法人不同的權(quán)利與義務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，分別適用登記、許可、稅收優(yōu)惠、財政支持、社會募捐等配套性制度設(shè)計。由非政府組織自行選擇適用成立何種法人，政府相關(guān)部門亦行使行政管理職能。

關(guān)鍵詞：非政府組織；規(guī)制；對策研究

中圖分類號：D912.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1004—1605(2008)12—0078—05

一、保留社會團(tuán)體法人，增設(shè)財團(tuán)法人與公益法人

對非政府組織的法治化管理，必須先定位非政府組織的法人主體資格，以便將非政府組織能夠納入法律規(guī)制的框架中來。

我國現(xiàn)有法律中用單一的社會團(tuán)體法人來涵括非政府組織法人地位，這種定位有三個方面的缺陷：

一是單一的社會團(tuán)體法人標(biāo)準(zhǔn)法律上定位不準(zhǔn)確，標(biāo)準(zhǔn)過高。從國務(wù)院頒布的《社會團(tuán)體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理條例》、《基金會管理條例》來看，“社會團(tuán)體，是指中國公民自愿組成，為實現(xiàn)會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織”。“民辦非企業(yè)單位，是指企業(yè)事業(yè)單位、社會團(tuán)體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產(chǎn)舉辦的，從事非營利性社會服務(wù)活動的社會組織”。“基金會，是指利用自然人、法人或者其他組織捐贈的財產(chǎn)，以從事公益事業(yè)為目的，按照本條例的規(guī)定成立的非營利性法人”。上述規(guī)定，從表面上看，基金會是完全法人，社會團(tuán)體和民辦非企業(yè)組織則沒有被明確歸結(jié)為法人這一范疇，似乎是權(quán)利待定的“無權(quán)利能力社團(tuán)”或無完全法人資格的社團(tuán)，法律規(guī)定在這里出現(xiàn)了不該有的含糊。

二是單一的社會團(tuán)體法人標(biāo)準(zhǔn)使得以此為基礎(chǔ)的法律制度缺少彈性。從內(nèi)涵上看，以非營利性作為三者共同的標(biāo)準(zhǔn)，把基金會與社會團(tuán)體和民辦非企業(yè)組織歸結(jié)為社團(tuán)法人，混淆了不同非政府組織的功能與性質(zhì)，法律法規(guī)不能針對不同非政府組織的設(shè)立目的、登記、許可、權(quán)限、撤消等方面進(jìn)行設(shè)計，缺少實體與程序上容納多種制度標(biāo)準(zhǔn)的可能性與彈性，采取所有的非政府組織都適用同一標(biāo)準(zhǔn)，這種簡單化“一刀切”的做法是片面的平等。以最大涵括度的單一社會團(tuán)體法人標(biāo)準(zhǔn)去設(shè)計非政府組織法律規(guī)制，如同要求所有人高度都相等一樣不合邏輯，是規(guī)范非政府組織制度混亂的源頭。

三是社會團(tuán)體法人非營利性標(biāo)準(zhǔn)在實踐中容易造成混亂。以非營利為標(biāo)準(zhǔn)來定位社會團(tuán)體法人，容易模糊公民社會組織為了自身的生存所從事的必要的有償服務(wù)與營利活動之間的界線。公民社會組織應(yīng)當(dāng)沒有營利目的，但在缺乏經(jīng)費資助的情況下，許多民間組織為維持生存和發(fā)展又不得不從事一些收取費用的活動，這在中國通常稱作“有償服務(wù)”。然而，有償服務(wù)的界線模糊不清，很難確定這樣一個收費標(biāo)準(zhǔn)，低于這一標(biāo)準(zhǔn)就是非營利的，而超過這一標(biāo)準(zhǔn)便是營利的。所以，用“非營利”標(biāo)準(zhǔn)來界定目前中國的公民社會組織，可能會遇到如何確定非營利標(biāo)準(zhǔn)這樣一個新的難題。標(biāo)準(zhǔn)過高則妨礙公民結(jié)社權(quán)的行使，標(biāo)準(zhǔn)過低則形成“劣幣驅(qū)逐良幣”情形——合法運作的非政府組織會因為不規(guī)范的非政府組織行為而蒙受社會合法性的損失。另一方面，現(xiàn)實中非政府組織有的從事非營利性活動，有的從事營利性活動，雖然都可能為社會公共事業(yè)提供服務(wù)，但它們卻不在同一個層面上競爭，獲得社會資源等能力因此也大不相同，非政府組織之間的發(fā)展極不平衡。

單一的社會團(tuán)體法人標(biāo)準(zhǔn)意圖使非政府組織公平發(fā)展，可是“播下的是龍種，收獲的卻是跳蚤”，期望很高，結(jié)果令人失望。上述難題破解之道在于：在單一社會團(tuán)體法人標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，增設(shè)財團(tuán)法人與公益法人，以最大限度地容納各種類型的非政府組織，容納各種制度設(shè)計。

所謂社團(tuán)法人，又稱法人型人合組織，指以人的組合為成立基礎(chǔ)的法人，即“人的組織體”。在理論上社團(tuán)法人一般是以營利為目的而成立的(例如公司)。保留現(xiàn)有的以不營利為目的成立的社團(tuán)法人，可以最大限度地傳承改革以來社團(tuán)法人制度，只不過作為一個入門的標(biāo)準(zhǔn)，其設(shè)立登記要求可以降低。所謂財團(tuán)法人，是指以一定的目的財產(chǎn)為成立基礎(chǔ)的法人。財團(tuán)法人一般不以營利為目的，社會公益性比較強是其另一個特性。由于我國《民法通則》迄今未采用社團(tuán)、財團(tuán)及社團(tuán)法人、財團(tuán)法人的稱謂，這需要在制度上予以確認(rèn)與重申。因為現(xiàn)有的基金會就是典型的財團(tuán)法人，其基礎(chǔ)在于財產(chǎn)，是財產(chǎn)的集合而不是人的集合。再有就是增設(shè)公益法人，論述見下文。通過變單一社會團(tuán)體法人，確認(rèn)財團(tuán)法人，增設(shè)公益法人，以此作為通盤考慮設(shè)計更為切合實際、可行、合理的非政府組織法治化管理制度的起點。

二、確立公益產(chǎn)權(quán)制度，實行類公司化法律規(guī)制

如果不神秘化或妖魔化非政府組織的功能，在確立非政府組織多類法人資格之后，建立公益產(chǎn)權(quán)制度，實行類公司化法律規(guī)制，是規(guī)范非政府組織的必然選擇。

非政府組織的公益產(chǎn)權(quán)，來自于其行為的目的性。基金會、社會團(tuán)體和民辦非企業(yè)組織作為非政府組織的類別，最根本的屬性就是公共利益性。非政府組織因彌補政府與市場機制缺陷而產(chǎn)生，是相對于政府與市場的第三部門。在其社會參與、社會動員、社會治理、民主自治、社會監(jiān)督和制約權(quán)力等活動中，它們共同的特征就是參與政治公共事務(wù)、經(jīng)濟(jì)公共事務(wù)和社會公共事務(wù)(狹義的“社會”涵義)，即其行為具有公共利益性。在此，作為組織形態(tài)，非政府組織既可以是法人型人合組織的社團(tuán)法人，也可以是以一定目的財產(chǎn)為成立基礎(chǔ)的財團(tuán)法人，更進(jìn)一步的是，既可以具有社團(tuán)法人的人合性，也具有財團(tuán)法人的資合性，創(chuàng)新性地引進(jìn)公益法人的概念是必要、及時、恰當(dāng)?shù)模@就需要確認(rèn)新的公益法人來涵括非政府組織的組織形態(tài)。具體而言，非政府組織不論是從事政治公共事務(wù)還是從事經(jīng)濟(jì)公共事務(wù)和社會公共事務(wù)活動，都可以定位為公共利益服務(wù)的組織，在達(dá)到一定條件下可以成為享受多種特別權(quán)益的公益法人。

確立公益法人的目的不是簡單地需要一個名分，而是為了公益產(chǎn)權(quán)，以產(chǎn)權(quán)來厘定非政府組織的法律制度規(guī)制，進(jìn)而確立明晰的公益法人制度。所謂公益產(chǎn)權(quán)，是指在社會發(fā)展過程中，存在一種特殊的財產(chǎn)，這部分財產(chǎn)既不是私人財產(chǎn)也不是國有財產(chǎn)，它是由捐贈和其他社會資源形成的一種新的產(chǎn)權(quán)形式，它是社會虛擬的財產(chǎn)，它屬于社會公眾，但不是由某一個人或某一群人來界定它的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)。王名先生將這部分財產(chǎn)權(quán)定義為“公益產(chǎn)權(quán)”。需要爭辯的是，公益產(chǎn)權(quán)確立，是非政府組織法治化管理、規(guī)制的基礎(chǔ)。不僅僅是自由結(jié)社權(quán)更因為是公益活動而形成產(chǎn)權(quán)，非政府組織才得以有享受權(quán)利承擔(dān)義務(wù)的基礎(chǔ)。惟有確立公益產(chǎn)權(quán)，才可能建立真正公平合理的非政府組織法治化管理的制度規(guī)范。如果不從公益產(chǎn)權(quán)出發(fā)去確定非政府組織的權(quán)利及責(zé)任承擔(dān)，空泛地談?wù)撔枰贫ā敖Y(jié)社法”、“非政府組織法”，都有不著邊際之嫌，探討規(guī)范非政府組織登記成立及其運作行為、規(guī)范政府的監(jiān)管職責(zé)、促進(jìn)各類社會組織有序健康地發(fā)展，也會成為空想。目前《物權(quán)法》的第六十九條規(guī)定“社會團(tuán)體依法所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，受法律保護(hù)”。但是如何保護(hù)，還缺少具體法律的支撐。公益產(chǎn)權(quán)就是對接“不動產(chǎn)和動產(chǎn)”，并以此出發(fā)制定非政府組織權(quán)益及責(zé)任的公益產(chǎn)權(quán)制度。

確立非政府組織的公益產(chǎn)權(quán)制度益處有：一是在非政府組織中確立公益產(chǎn)權(quán)概念。非政府組織公益產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)是社會捐贈和以稅收優(yōu)惠等形式獲得的公益資產(chǎn)，它面對的是多元責(zé)任主體，并承擔(dān)社會公益責(zé)任。由于我國正式制度中尚未有公益產(chǎn)權(quán)概念，確立這一概念并用于界定非政府組織的產(chǎn)權(quán)，對現(xiàn)實中非政府組織之間、非政府組織與成員之間、捐贈者與受贈者之間的公益產(chǎn)權(quán)運作監(jiān)督機制的建立十分必要。二是可參照現(xiàn)代企業(yè)制度在非政府組織內(nèi)部建立自治性的理事會，完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。三是現(xiàn)有法律關(guān)于出席法庭、向社會募集捐款以及取得財產(chǎn)與經(jīng)營財產(chǎn)等完整的法人性權(quán)利，非政府組織可以一體均沾。四是非政府組織公益產(chǎn)權(quán)享受一定程度的優(yōu)惠待遇，在此基礎(chǔ)上承擔(dān)責(zé)任，接受政府審計監(jiān)督和公眾問責(zé)，加強政府對非政府組織的監(jiān)督。五是有利于建立公益產(chǎn)權(quán)破產(chǎn)轉(zhuǎn)移機制和非政府組織退出機制。六是以公益產(chǎn)權(quán)制度作為制度平臺，確立非政府組織標(biāo)準(zhǔn)來推動我國非政府組織的發(fā)展。

三、功能定位，細(xì)分不同非政府組織的權(quán)利與義務(wù)

在非政府組織的平等性的公益法人主體資格確定、特別是公益產(chǎn)權(quán)制度確立后，還可以根據(jù)非政府組織的不同類別，制定“等者等之，不等者不等之”的特別規(guī)范，以避免所有類別的非政府組織都適用同一規(guī)范絕對平等的弊端。在限制少數(shù)有可能危害社會利益的非政府組織的同時，阻礙了許多符合社會發(fā)展和經(jīng)濟(jì)、社會活動需要的非政府組織成立。

功能定位，就是根據(jù)非政府組織參與公共事務(wù)的功能，分為政治性、經(jīng)濟(jì)性與社會文化性公共服務(wù)組織，分別對應(yīng)參與政治公共事務(wù)、經(jīng)濟(jì)公共事務(wù)和社會(狹義的“社會”涵義)公共事務(wù)。政治公共事務(wù)主要包括涉及國家主權(quán)、領(lǐng)土完整、政權(quán)穩(wěn)固、社會安定、民族利益和國家利益等各項事務(wù)，具體表現(xiàn)為外交工作、國防工作、公安工作、國家安全工作、司法行政、民族工作、宗教工作等。經(jīng)濟(jì)公共事務(wù)主要包括宏觀調(diào)控和經(jīng)濟(jì)管理兩個方面的事務(wù)。社會公共事務(wù)主要包括教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育、民政、社會保障、環(huán)境保護(hù)等。

政治性的非政府組織分為三類：一是現(xiàn)有的免于登記的群眾團(tuán)體或人民團(tuán)體，如工會、青年團(tuán)、婦聯(lián)；二是自治團(tuán)體，公民的政治性自治組織，如村民委員會、居民委員會等；三是其他以保護(hù)公民民主權(quán)利和公民政治參與為目的的政治性組織。經(jīng)濟(jì)性與社會文化性的非政府組織分類，可依據(jù)2007年《民政部辦公廳關(guān)于修改民政事業(yè)統(tǒng)計臺賬民間組織分類的通知》(民辦函[2007]210號)分為：經(jīng)濟(jì)類組織；直接為農(nóng)業(yè)及農(nóng)村發(fā)展服務(wù)的組織；從事自然科學(xué)、社會科學(xué)研究的組織；從事各種教育活動的社會事業(yè)組織；從事各種醫(yī)療、衛(wèi)生、保健服務(wù)的組織；從事文學(xué)、藝術(shù)、娛樂、收藏、新聞、媒體、出版等方面的組織；從事各種體育運動、健身活動的組織；從事動物、植物保護(hù)、環(huán)境保護(hù)以及環(huán)境治理的生態(tài)環(huán)境組織；從事社會服務(wù)的社會福利、救災(zāi)救助、社會保障及社會事務(wù)的慈善組織；從事各種法律研究、咨詢、援助、代理的法律組織；各類宗教及宗教交流組織；職業(yè)協(xié)會、專門行業(yè)從事者組織；國際性非營利組織、外國商會、境外非營利組織駐華機構(gòu)等國際及涉外組織；校友會、友好協(xié)會，及其他未列明的其他組織。

非政府組織分類管理的目的，就是在制度性層面，對非政府組織在實體上和程序上進(jìn)行整體規(guī)制。對非政府組織實體上的分類規(guī)制，主要是確立非政府組織主體、特種組織、目的性及權(quán)責(zé)等方面必須遵循的規(guī)范。主體的規(guī)制，在我國主要有積極鼓勵和消極限制兩種形式。積極鼓勵從事社會服務(wù)的非政府組織，如對社會公益性、救助性、維權(quán)性、協(xié)調(diào)性的非政府組織，為社區(qū)老年人、婦女、兒童、殘疾人、下崗失業(yè)人員等特殊群體服務(wù)的非政府組織，采取積極培育。消極限制則主要涉及工會，如禁止工會參加政治斗爭，禁止工會舉行同情罷工等。

就特種組織的規(guī)制而言，主要涉及宗教團(tuán)體等組織，如宗教團(tuán)體活動不得危害國家安全或擾亂各教派的和平，也可以針對以保護(hù)公民民主權(quán)利和公民政治參與為目的的政治性組織，仿照美國對資金流出進(jìn)行要求。美國政府要求所有來自美國的資助，不管其貢獻(xiàn)的方式和流向，必須標(biāo)明來自美國。強調(diào)非政府組織對國家利益有明確責(zé)任，也可對資金流進(jìn)規(guī)制，如俄羅斯要求非政府組織接受外國資金時必須標(biāo)明來源國家或組織，對超過50萬美元的現(xiàn)金流入進(jìn)行監(jiān)控。一旦發(fā)現(xiàn)有違法行為，立即將其注銷。

就目的性規(guī)制而言，主要指那些以破壞國家基本制度為目的的結(jié)社應(yīng)予嚴(yán)格禁止。結(jié)合我國現(xiàn)實，尤其要針對我國民間組織的涉外活動、境外非政府組織在華活動、網(wǎng)絡(luò)社團(tuán)等制定相應(yīng)的規(guī)范，確保這些類別的非政府組織有法可依，同時也對非政府組織運作規(guī)范，對其行使的社會公權(quán)力加以約束。在實體上的分類規(guī)制最為有效的規(guī)范，是通過對不同非政府組織所享有的權(quán)責(zé)的不同規(guī)定，通過優(yōu)先注冊、資金扶持、稅收優(yōu)惠，促進(jìn)或限制不同類別的非政府組織的發(fā)展。

四、改“歸口登記管理”為備案、登記、特許三級形態(tài)管理

就我國非政府組織發(fā)展和社會的實際情況而言，關(guān)于非政府組織登記管理采用預(yù)防制與追懲制相結(jié)合的管理模式仍是一個現(xiàn)實選擇。但由民政部統(tǒng)一登記存在缺陷有三：

一是登記的門檻過高。《社會團(tuán)體登記管理條例》第十條規(guī)定：“成立社會團(tuán)體，應(yīng)當(dāng)具備下列條件：(一)有50個以上的個人會員或者30個以上的單位會員；個人會員、單位會員混合組成的，會員總數(shù)不得少于50個；(二)有規(guī)范的名稱和相應(yīng)的組織機構(gòu)；(三)有固定的住所；(四)有與其業(yè)務(wù)活動相適應(yīng)的專職工作人員；(五)有合法的資產(chǎn)和經(jīng)費來源，全國性的社會團(tuán)體有10萬元以上活動資金，地方性的社會團(tuán)體和跨行政區(qū)域的社會團(tuán)體有3萬元以上活動資金；(六)有獨立承擔(dān)民事責(zé)任的能力。”許多非政府組織因這六個方面登記要件不全而不能合法化，成為“非法非政府組織”；據(jù)江蘇省民政廳2006年統(tǒng)計，江蘇省僅社區(qū)民間組織12000多個，但經(jīng)民政部門登記、備案的不足2000個，有10000多個社區(qū)民間組織游離在登記之外，未納入登記管理的比例高達(dá)80％以上。

二是登記前要尋求掛靠相關(guān)業(yè)務(wù)主管單位，《社會團(tuán)體登記管理條例》第九條規(guī)定：“申請成立社會團(tuán)體，應(yīng)當(dāng)經(jīng)其業(yè)務(wù)主管單位審查同意，由發(fā)起人向登記管理機關(guān)申請籌備。”《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》第5條，《基金會管理條例》第6、7條也有類似規(guī)定。要求擬成立的非政府組織應(yīng)當(dāng)與業(yè)務(wù)主管單位的職能、業(yè)務(wù)范圍相關(guān)，縣級以上人民政府有關(guān)部門或者人民政府授權(quán)的組織可作為社會團(tuán)體的業(yè)務(wù)主管單位，以其同意為前提。這實際上要求所有類別的非政府組織“政治上達(dá)標(biāo)，行政上掛靠，符合法律程序，得到社會支持”，有相應(yīng)的“政治正確擔(dān)保”。這種“政治正確擔(dān)保”隱含這樣的擔(dān)心：所有的非政府組織都有政治性，而且都存在與政府對抗的可能。在這種觀念指導(dǎo)下的現(xiàn)行規(guī)范使得許多非政府組織在取得社會、行政的合法性時被政治合法性所過濾，從而不能取得法律的合法性。

三是限制競爭。規(guī)定非政府組織分支機構(gòu)不得再設(shè)立分支機構(gòu)，也．不得設(shè)立地域性的分支機構(gòu)。為了適應(yīng)實際，對非政府組織的登記規(guī)制，應(yīng)該改“歸口登記管理”為備案、登記、核準(zhǔn)三級形態(tài)管理。

就備案而言，就是采取備案制度，強化備案管理。對于尚未達(dá)到登記條件，但正常開展活動且符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要的社區(qū)民間組織，如前述的公益性、救助性、維權(quán)性、協(xié)調(diào)性的非政府組織，為社區(qū)老年人、婦女、兒童、殘疾人、下崗失業(yè)人員等特殊群體服務(wù)的非政府組織，可以進(jìn)行行政主管部門的主動備案管理，由社區(qū)居委會初審，街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))核準(zhǔn)備案，再報縣(市、區(qū))民政局備案。對于不符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方向、不能發(fā)揮積極作用的社區(qū)民間組織，不得進(jìn)行登記或備案，并區(qū)別不同情況勸其解散或責(zé)令解散。作為例外，政治性的非政府組織一律不得采用備案制。經(jīng)備案的非政府組織具有完全獨立的法人資格。

就登記而言，就是放寬登記條件，簡化登記程序。對那些因為登記標(biāo)準(zhǔn)過高，游離在合法之外的非政府組織，如果放任發(fā)展，不加以規(guī)范管理和正確引導(dǎo)，既不利于社區(qū)民間組織的健康發(fā)展和發(fā)揮積極作用，又有可能在個別層面或領(lǐng)域中積淀一些不安定因素，甚至激化現(xiàn)實的社會矛盾。為此應(yīng)該對現(xiàn)行法律法規(guī)進(jìn)行調(diào)整，結(jié)合實際情況，研究制定切實可行的登記管理政策：適當(dāng)調(diào)低人員數(shù)量、資金數(shù)額、辦公住所等方面的登記條件，統(tǒng)一削減籌備、公告等環(huán)節(jié)，對符合登記條件的包括社區(qū)民間組織在內(nèi)非政府組織，采取簡化登記程序等多種措施，主動進(jìn)行注冊登記，盡快使其納入登記管理軌道。

需要說明的是，備案制與放寬登記條件并不一定需要在更高位階上的法律的調(diào)整，省一級的地方法規(guī)與主管部門在得到授權(quán)的情況下，就可以進(jìn)行變通，江蘇省就制定了《加快農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會培育發(fā)展的意見》、《關(guān)于加強社區(qū)民間組織培育發(fā)展與登記管理工作的意見》、《關(guān)于促進(jìn)慈善類民間組織發(fā)展的意見》等3個文件。明確對基層民間組織實行登記和備案雙軌管理的辦法，突出了對基層民間組織的扶持和規(guī)范化管理；加快發(fā)展慈善類民間組織，重點扶持符合和諧社會發(fā)展需要的慈善類民間組織，加強基金會的規(guī)范管理工作。但是如何進(jìn)一步規(guī)范非政府組織的實體權(quán)利，對限制非政府組織實體權(quán)利的規(guī)范，如可以接受贊助但是不得向會員以外的社會成員募捐；對外先以組織資產(chǎn)承擔(dān)責(zé)任，不足部分由組織成員共同承擔(dān)連帶責(zé)任；不享受免稅優(yōu)惠；對所有注冊登記的非政府組織，實行自動獲得稅收減免優(yōu)惠，等等，則需要更高位階的法律或法規(guī)統(tǒng)一規(guī)范。

就核準(zhǔn)而言，就是采取實質(zhì)審查制制度，特許權(quán)限。對組織規(guī)范、運行良好的非政府組織，主管機關(guān)有權(quán)依照公益組織法、稅法、基金會條例等規(guī)定，對非政府組織提交有關(guān)的申請以及有關(guān)材料，進(jìn)行實質(zhì)性審查，并向社會公示以后，特許該類非政府組織參與競爭公共服務(wù)，特許該類非政府組織在一定范圍內(nèi)募捐。

五、改“雙重負(fù)責(zé)”為“對經(jīng)費來源負(fù)責(zé)”或“責(zé)任自負(fù)”

雙重負(fù)責(zé)是指非政府組織由登記管理機關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位分工合作，共同實施對非政府組織的管理監(jiān)督。

這種管理監(jiān)督方法缺陷在于登記管理機關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位不能管、也不愿管：原因之一是管理機關(guān)受人財物的局限無力承擔(dān)龐大的非政府組織的管理，在客觀上形成管理機關(guān)行政不作為的局面；原因之二是有些非政府組織活動因參與公共活動而帶來的敏感性，使得業(yè)務(wù)主管單位也不愿意接受非政府組織的掛靠，從而限制了非政府組織的成立與發(fā)展。這種責(zé)任承擔(dān)方式不可行的最根本的原因，是混淆了作為行政管理者的登記管理機關(guān)、業(yè)務(wù)主管單位與作為行政管理相對人的非政府組織是兩個不同法律主體的責(zé)任，行政管理機關(guān)承擔(dān)了結(jié)社主體或資金投入主體的監(jiān)管責(zé)任與權(quán)益。從法理上講，責(zé)任的承擔(dān)應(yīng)該是行為的實施者承擔(dān)，不能片面加重行政管理者責(zé)任，讓其承擔(dān)作為行政管理相對人的非政府組織應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。那種認(rèn)為因為有管理職權(quán)就應(yīng)該連帶地承擔(dān)行政管理相對人自主行為的責(zé)任，不僅會導(dǎo)致非政府組織獨立性的喪失，也使得管理機關(guān)行政不作為。“雙重負(fù)責(zé)”的管理錯位，特別是當(dāng)?shù)谌伺c非政府組織產(chǎn)生債權(quán)債務(wù)關(guān)系時，會如同當(dāng)年國有企業(yè)與主管部門連帶關(guān)系一樣，使管理機關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位的承擔(dān)無限責(zé)任。

試圖依靠登記管理機關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位分工合作來防止非政府組織出現(xiàn)妨礙社會公共服務(wù)的后果，是一種理想主義的設(shè)想。因此，改“雙重負(fù)責(zé)”為“對經(jīng)費來源負(fù)責(zé)”與“責(zé)任自負(fù)”則有應(yīng)對性與現(xiàn)實操作性。

“對經(jīng)費來源負(fù)責(zé)”則是依據(jù)非政府組織資金的來源確立其管理主體，是符合現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論的最優(yōu)選擇，現(xiàn)在西方通行的做法也是如此。至于主管主體直接管理還是按照所有權(quán)與事權(quán)(經(jīng)營權(quán))分離，采取委托管理或監(jiān)督管理則悉聽尊便。

“對經(jīng)費來源負(fù)責(zé)”管理方法有四種類型：一是針對直接獲得政府財政資金支持的非政府組織，該非政府組織就應(yīng)該對其業(yè)務(wù)主管單位負(fù)責(zé)，接受其管理(如委派管理人員)或監(jiān)督，業(yè)務(wù)主管單位也應(yīng)該在該非政府組織與第三人產(chǎn)生糾紛時要承擔(dān)相應(yīng)管理責(zé)任。二是針對通過承接政府轉(zhuǎn)移的公共服務(wù)、以自治形式承擔(dān)公共事務(wù)的非政府組織，其資金來源是通過招標(biāo)方法獲得的政府財政支出，根據(jù)“權(quán)隨責(zé)走、費隨事轉(zhuǎn)”的原則，該非政府組織應(yīng)該接受政府管理或監(jiān)督，但是責(zé)任自負(fù)，如居民委員會與村民委員會。三是針對依靠會員或社會資金的非政府組織，該非政府組織應(yīng)該對會員或社會資金負(fù)責(zé)，接受其管理或監(jiān)督(問責(zé))，其形式為責(zé)任自負(fù)，同時也接受政府行政性的管理或監(jiān)督。四是針對多種資金來源的非政府組織，則應(yīng)該在各資金來源范圍內(nèi)對多資金主體負(fù)責(zé)。

“對經(jīng)費來源負(fù)責(zé)”有三大好處：一是可以更好地對接現(xiàn)行的非政府組織與政府脫鉤的趨勢。二是促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，政府通過設(shè)立基金項目，采取準(zhǔn)入制度(如誠信標(biāo)準(zhǔn)與評估)與招標(biāo)方法來轉(zhuǎn)移事權(quán)，方便非政府組織的參與，促進(jìn)自身職能的改變。三是促進(jìn)非政府組織的自我發(fā)展，自我完善，對非政府組織的自律、公開、透明以及問責(zé)機制的形成有極大的促進(jìn)作用。

責(zé)任編輯 錢國華