基層黨內選舉制度改革的路徑選擇

摘 要：基層黨內選舉制度改革是以改革創新精神推進基層黨內民主的重要內容。進一步推進基層黨內選舉制度改革，必須從動力層面培育強健的動力因素；從制度層面形成有機聯系的制度體系；從模式層面積極探索基層民主的多種實現形式。

關鍵詞：中國共產黨；選舉制度；改革路徑

中圖分類號：D262 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1605（2008）11-0022-04

改革基層黨內選舉制度既是推進黨內民主建設的理論問題，也是一個操作性很強的實踐問題。選擇什么樣的路徑來推進基層黨內選舉制度的改革，對于發展黨內民主，帶動人民民主，進而推進社會主義政治文明建設，至關緊要。

一、培育強健的改革動力

對于改革基層黨內選舉制度這一系統工程來說，改革進程中的動力培育必不可少。從改革的推動力來看，既有中央高層執政意識的覺醒，又有基層黨員民主意識的提升，還有地方黨組織和黨員領導干部的實踐創新，三者共同構成推進基層黨內選舉制度改革的動力系統。

首先，從中央高層的執政意識來看。黨的十六大提出了一個鮮明的新論斷：“我們黨歷經革命、建設和改革，已經從領導人民為奪取全國政權而奮斗的黨，成為領導人民掌握全國政權并長期執政的黨；已經從受到外部封鎖和實行計劃經濟條件下領導國家建設的黨，成為對外開放和發展社會主義市場經濟條件下領導國家建設的黨。”這是對我們黨所處的歷史方位和肩負的歷史使命的深刻定位，標志著黨的執政意識的新覺醒。作為執政黨，凡事都要從“執政”的高度去思考和解決問題，以鞏固執政地位、實現長期執政的目標，這是被當今時代證明了的一條基本的執政規律。當前，國際局勢正在發生冷戰結束以來最為深刻的變化，世界多極化和經濟全球化的趨勢在曲折中發展，現代科學技術突飛猛進，綜合國力競爭日趨激烈。與此同時，伴隨著社會變革的深化，國內出現了社會經濟成分、組織形式、物質利益和就業方式四個“多樣化”。在世情、國情、黨情發生深刻變化的情況下，黨的執政意識的新覺醒是一種必然。這種新覺醒體現在民主政治的推進上，就是黨越來越重視基層民主的推進和提升。而作為基層黨內民主重要組成部分的黨內選舉制度的改革與完善，也自然受到更多的關注。

其次，從提高黨員民主素質、增強黨員民主意識來看。民主制度要靠懂民主的人來制定和執行。基層黨內選舉的發展程度和實現水平，與黨員民主素質的實際狀況緊密相聯。增強黨員的民主意識，提高黨員的民主素質，并使其朝著適應和促進黨內生活民主化的方向發展，必然要求實現黨內選舉的民主化。在這個意義上，黨員民主素質的提高，黨員民主意識的增強，正是完善黨內選舉制度的真正希望和關鍵所在。為此，一是要培育黨員的主體意識。黨員是黨的事業和建設的主體，尊重黨員的主體地位，從本質上講就是要尊重黨員的意志和權利，其最直接的表現，就是黨員積極參與黨內活動，認真履行黨員義務，在黨的事務與決策中發揮主體作用。體現在基層黨內選舉中，就要充分表達選舉人的意志，保障黨員的選舉權和被選舉權；廣大黨員要切實增強當家作主的意識，把黨內選舉視為自己份內的大事，克服“事不關己”的思想，發揮每一名黨員的主人翁作用。二是培育黨員的權利意識。廣大黨員要明確黨章規定的黨員享有的選舉權和被選舉權，在黨內選舉中正確運用黨內法規賦予自己的民主權利，表達自己的真實意愿，改變部分黨員中權利意識差，不知道自己在黨內選舉中享有什么權利，不懂得怎樣正確運用和維護這些權利的狀況。三是培育黨員的責任意識。必須教育黨員牢固樹立黨內民主是黨的生命的觀念，自覺地在黨內法規的范圍內活動，特別是在黨內選舉過程中，不被功利主義所利用，不受人際關系所左右，切實增強黨員行使權利、履行義務的自覺性。四是培育正確的權力觀念。通過各種形式的教育，使廣大黨員更好地樹立黨內一切權力歸根到底屬于全體黨員的民主意識。黨員通過選舉這種基本途徑和形式，把黨內的領導權、決策權、管理權授予各級領導機關和領導人，因此，黨員是黨內權力的主體；干部行使權力的行為理應受到嚴格監督；黨員有權授予權力，也有權監督并且在必要時收回權力。［1］

第三，從地方黨組織和領導干部的創新實踐來看。發展基層黨內民主，尤其是黨內選舉制度的改革，是政治體制改革的重要組成部分，無論從實踐上還是從理論上，黨中央一直積極鼓勵和支持基層的改革試驗和創新。從目前的實際看，基層黨內選舉制度的改革并不是在各地同步展開，而是由一些地方率先進行了改革試點。比如，四川遂寧市中區步云鄉鄉長候選人直選、四川平昌縣鄉鎮黨委班子公推直選、成都新都區鄉鎮黨委書記公推直選和系列改革，等等。通過對黨內民主試點案例的調查研究可以發現，上述試點不斷取得突破性進展的背后，是創新型領導者改革的創新思維和領導實踐對基層黨內選舉制度改革的強勁推動。這些創新型領導者根據中央精神以及有關黨內條規，結合本地實際情況，創造性地拓展黨內民主的空間，改革和完善黨內選舉制度，成為推動基層黨內選舉制度改革的強勁動力。［2］

二、形成有機聯系的制度體系

制度建設在黨的建設的全局中具有根本性、全局性、穩定性和長期性。改革基層黨內選舉制度，不僅要關注制度要素的建設，而且要注重各個制度之間的有機聯系，形成相互協調配套的制度體系。改革和完善基層黨內選舉制度，當前應著重從以下五個方面積極推進：

一是在整體制度層面，建議修改《中國共產黨基層組織選舉工作暫行條例》。由于這一條例是在上世紀90年代初期制定的，其中的有些規定已經遠遠不能適應基層民主政治的發展需要。比如，建議將條例第三章第十六條“黨的基層組織設立的委員會的書記、副書記的產生，由上屆委員會提出候選人，報上級黨組織審查同意后，在委員會的全體會議上選舉”，修改為“黨的基層組織設立的委員會的書記、副書記的產生，應當采取公開推薦，由黨員或黨員代表大會直接選舉產生”。只有作出這樣的修改，才能把目前進行的公推直選鄉鎮黨委書記的選舉方式提升為黨的制度，并使之在全黨的工作實踐中得到普遍推廣。再比如，對于村級黨組織的任期，調查顯示，83%的黨員和黨員代表認為原條例規定的三年任期太短，建議將村級黨組織任期更改為五年。總之，把近年來對基層黨內選舉制度的改革試點中被實踐證明是正確的經驗寫入并修訂完善條例，是基層黨內選舉實踐推動創新的關鍵一環。

二是改革和完善候選人提名制度。如何提名候選人，對選舉的民主程度有很大的影響。因此，改革和完善候選人提名方式，是改革基層黨內選舉制度的重要內容，也是黨員對黨內事務有更多了解和參與機會的要求。疏通黨內民主渠道和健全民主生活，充分發揮廣大黨員的積極性、創造性的目的之一，就是要保證黨員能夠在民主選舉中對候選人加以比較，進而在完全自愿的基礎上做出正確的選擇。改革和完善候選人提名制度的關鍵，是看能否充分體現民主、公開、平等、擇優的原則。為此，必須抓好三個環節：其一，切實把調查研究工作做細做實。要做廣泛深入的調查研究，及時加強與廣大黨員群眾的溝通，摸清他們對基層干部的要求和期盼，動員他們積極主動地參與到民主選舉工作中來。其二，制定科學的候選人條件。一方面要按照優化領導班子結構的要求，用合規性的制度體現組織意圖；另一方面要結合前期調查，充分考慮和反映廣大黨員群眾的意愿和要求。其三，候選人提名既要體現選舉人的意志，又要發揮黨組織的引導功能。由于黨內選舉機制的內在要求，目前比較普遍可行的方式是上下結合提出候選人。黨的領導機關可以提出候選人，黨員或黨員代表醞釀也可以提出候選人。但組織提名的候選人必須通過民主推薦，多數人不同意者不能作為候選人。［1］

三是完善候選人介紹制度。根據黨章規定，首先要完善選舉單位黨組織和黨代會主席團對候選人的介紹方式和內容。主持選舉的大會主席團要客觀、全面、公正地介紹候選人的簡歷、思想品質、工作表現、群眾關系、參政議政能力和身體素質等有關情況。其次，要完善候選人所在黨組織的介紹。候選人所在黨組織對候選人最了解，也最有發言權，應重點介紹候選人的工作實績和在工作、生活等各方面的具體表現，使選舉人對候選人有一個全面、具體的了解。再次，應完善候選人的自我介紹，這既是候選人展現自我的一種最直接的途徑，又是其享有的一項權利。可以根據選舉人的要求組織候選人與選舉人見面，由候選人作自我介紹，并回答選舉人提出的問題。這將使選舉人獲得對候選人的較為完整的直觀印象，從而能夠在選舉中真正按自己的意愿投票，減少盲目性和盲從性。此外，現代信息技術和傳媒業的迅猛發展也為通過新聞媒體和互聯網絡等方式對候選人進行介紹開辟了新的渠道，有利于選舉人在對候選人的充分了解中行使民主權利、提高民主意識。

四是完善基層黨內選舉競爭機制。完善基層黨內選舉競爭機制的目標，就是要使選舉活動公開、公正、合法地進行，增強當選者的競爭和責任意識，激發選舉人的參與熱情，保障其選擇權的落實。完善基層黨內選舉競爭機制，可以從三個方面著手：

首先，擴大差額選舉的比例和范圍。從提高黨內選舉的民主效能角度看，差額選舉優于等額選舉，能較好地體現候選人之間的競爭性，體現選舉人的意志。為此，必須擴大差額選舉的比例和范圍。一方面，要實現由低比例的差額選舉到較高比例的差額選舉的轉變；另一方面，要實現由部分差額選舉到全面差額選舉的轉變。

其次，擴大直選范圍。馬克思主義關于選舉民主的理論認為，“普遍、平等、直接、秘密”是民主選舉的原則；列寧也認為，無產階級民主比資產階級民主更高級的地方，就在于人民的直接選舉。黨內直接選舉是最能體現黨員群眾意志、最能體現黨內民主的選舉方式，與間接選舉相比，它是一種更高層級的民主選舉形式。由于我們黨內的具體情況，決定了目前的黨內選舉還只能采取直接選舉和間接選舉相結合的方式，但是，間接選舉的層級過多，確實導致了許多弊端。目前，各地村級黨組織的直接選舉已提供了很好的借鑒，鄉鎮直接選舉的試點也正全力推進并有望全面推開，今后也可能提升至縣級層面。

再次，實行基層黨內競選制度。把優勝劣汰的競爭機制引入黨內選舉工作，實行積極健康的黨內選舉競選制度，是完善黨內選舉的有效途徑。通過對候選人的介紹、宣傳和比較，增加選舉的透明度，使選舉人對候選人有更多的了解，可以減少投票的盲目性，充分體現選舉人的意愿。比如，在黨代會召開前，將候選人的本人述職報告、組織考核結果、群眾評議情況以書面的形式印發給代表，使代表有足夠時間對候選人進行了解；組織候選人在代表中發表競選演講，陳述自己對競選職位的理解和當選后的工作思路，回答代表和新聞媒體的質詢，使代表對候選人有更直觀的認識，同時，也增加候選人的社會認知程度。［3］

五是建立健全黨內選舉監督制度。為加強對黨內選舉工作的監督，確保選舉工作規范有序，應成立由普通黨員、黨員代表、社會團體等各階層群眾代表組成的選舉監督委員會，對選舉工作全過程進行監督，受理違法違紀行為的舉報、投訴和結果裁判。在這方面，有必要建立健全三個方面的機制。其一，建立黨內選舉監督的保障機制。黨內監督制度不僅要規定不能做什么，而且要規定一旦違反了應受到怎樣的處分，切實糾正實際工作中存在的執紀因人而異和執紀失之于寬、失之于軟的現象。要按照分級負責的原則，落實上級“一把手”對下級“一把手”、上級領導對其分管的下級部門、單位“一把手”對其下屬的監督責任。因監督不力而出現重大問題的，必須追究責任，給予處分，保證制度監督的權威性。其二，要制定對黨員代表的監督機制，把重點從對代表個體道德行為的監督轉到對其參政議政行為能力的監督上來；要加強對其活動的監督，提高代表大會的透明度和開放度，以便黨員群眾了解情況；要實行代表與群眾的定期對話制度，開辟代表與黨員群眾溝通的多種渠道，實現雙方聯系的“直通車”，使黨代表能真正代表黨員群眾的根本利益。其三，建立健全彈劾罷免制。鄧小平曾經表達過“選不準，可以換”的思想，之后又多次提到建立彈劾制問題，為我們建立這樣一個機制指明了方向。所謂彈劾、罷免，其實質就是廣大黨員通過民主的制度和程序，終止由自己選舉產生的代理人的職務的權力。黨內領導干部彈劾制的建立，使廣大黨員群眾能夠直接向各級黨的代表大會及紀委對黨的領導干部的違法失職行為進行控告、檢舉，可以有效地提高廣大黨員的民主政治參與意識。建立健全彈劾制，必須明確彈劾制的基本內容和運行機制，明確彈劾的主體、行為、對象、適用范圍及運行程序，并使之制度化、法規化。當然，彈劾制的建立是一項較復雜的工作，其基本框架還應在實踐中逐步予以完善和發展。

三、探索黨內民主實現形式的多樣化

黨的十七大要求逐步擴大基層黨組織領導班子成員直接選舉的范圍，從加強黨內民主的角度來看，這是十分重要的改革取向。因為，直接選舉更能體現選舉人的意志，選出的領導成員也更具有群眾基礎。十六大以來，基層黨內選舉制度改革的一個創新亮點，就是推行基層黨組織的直接選舉，并且創造了多種選舉模式。其中，比較有典型意義的是湖北“兩推一選”的楊集模式、“兩票推選”的咸安模式和四川“公推直選”的新都模式。在候選人的產生程序方面，楊集模式經過了全鎮選民和黨員的兩次推選，其民主化程度要比咸安模式和新都模式的一次公推要更加廣泛，但選舉成本也更高。在正式選舉鄉鎮黨委書記方面，這三種模式都突破了黨委書記在黨委會上選舉產生的規定。其中，全體黨員直接選舉黨委書記的新都模式比黨員代表直接選舉黨委書記的楊集模式和咸安模式更為民主。而且，新都模式還實行了黨委書記組閣制。［4］

基層黨內選舉制度改革在實踐的推動中呈現出百花齊放的不同模式，如何用理性的眼光來看待這一現象，也是改革中必須回答的問題。基層黨內選舉制度改革的成功實踐表明，因地制宜地探索多種適合本地實際的模式，尊重群眾的創造，實現民主形式的多樣化，才能有效推進基層民主的進程。鄧小平當年在談及調整農村生產關系時曾說：“哪種形式在哪個地方能夠比較容易比較快地恢復和發展農業生產，就采取哪種形式；群眾愿意采取哪種形式，就采取哪種形式，不合法的使它合法起來。”這樣的態度，同樣適用于對待基層黨內選舉制度改革中不同模式的多樣化探索。

目前，基層黨組織直接選舉正呈現出累積向上轉移的趨勢。這種直選層級逐步提升的發展道路是符合中國實際的推進民主政治的可行路徑。在我國這樣一個缺乏民主傳統的國家，首先發展基層黨內民主，使廣大黨員得到民主政治的鍛煉，使民主從深奧的理論概念轉化為廣大黨員的生動實踐；在較低層次的民主化基礎打好以后，再向上一層次發展，從而自下而上逐級穩妥地推進黨內民主，又以黨內民主帶動人民民主，應是發展中國民主政治的有效路徑。□

參考文獻：

［1］中共浙江省委組織部調研室．黨內選舉問題研究［M］．2005．

［2］王長江．黨內民主制度創新——一個基層黨委班子“公推直選”的案例研究［M］．北京：中央編譯出版社，2007：207．

［3］陳啟福，胡斌．關于改進黨內選舉工作的對策思考［J］．攀登，2003（5）：15-19．

［4］劉啟云．湖北、四川鄉鎮黨委書記選舉模式比較［N］．學習時報，2005-12-26．

責任編輯：王清明